Publication du rapport de la commission sur la réforme des régimes de retraite en Ontario

25 novembre 2008
La Commission d'experts en régimes de retraite de l'Ontario (la « Commission ») a publié son rapport définitif, intitulé Un juste équilibre : Une retraite sûre - Un régime abordable - Des règles équitables (le « rapport ») le 20 novembre 2008. Créée en novembre 2006, la Commission avait pour mandat d'examiner les règles régissant les régimes de retraite enregistrés à prestations déterminées. Elle devait se pencher notamment sur leur capitalisation, l'utilisation des excédents ainsi que la sécurité, la viabilité et la durabilité générales du système de régimes à prestations déterminées de la province. Ce volumineux rapport de 222 pages plus les annexes renferme pas moins de 142 recommandations ayant pour objet de renforcer et de favoriser la couverture des régimes de retraite à prestations déterminées.


D'abord et avant tout, on doit féliciter la Commission pour son analyse approfondie des enjeux extrêmement importants et complexes liés aux régimes de retraite auxquels est confrontée l'Ontario. Le rapport marque l'aboutissement de deux années de recherche intensive et de consultations approfondies avec les parties intéressées. Il s'agit d'un document extrêmement soigné et réfléchi qui élève notablement les débats sur les régimes de retraite en Ontario et ailleurs au pays.

Dans le mille

On doit également féliciter la Commission de s'être affranchie de la vision dualiste « prestations déterminées » ou « cotisations déterminées », qui sévit depuis trop longtemps et qui n'apporte rien. La Commission favorise plutôt un nouveau type de régime de retraite, qu'elle appelle le « régime de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte » (« régime PCGM »). Les régimes PCGM imposeraient des obligations de financement prévisibles aux employeurs et aux employés (soit un certain pourcentage du salaire), tout en fixant des niveaux de prestation cibles plutôt que fixes, ce qui permettrait de réduire les prestations acquises pour remédier aux déficits de financement. Les régimes PCGM pourraient non seulement représenter le juste milieu entre les régimes à prestations déterminées et à cotisations déterminées, mais encore ils permettraient un partage acceptable des risques liés au financement et à la gestion du régime entre les participants et les promoteurs de régime. D'ailleurs, de sa page frontispice jusqu'à sa dernière recommandation, le rapport s'efforce d'harmoniser les désirs souvent contradictoires des promoteurs et des participants.

Du point de vue des promoteurs de régimes, le rapport renferme une recommandation souhaitable, soit celle d'annuler par voie législative la règle de l'arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans la tristement célèbre affaire Monsanto en 2004. L'arrêt Monsanto oblige la distribution des éléments d'actif excédentaires en cas de liquidation partielle d'un régime de retraite. Le rapport mentionne qu'il « paraît inapproprié qu'une liquidation partielle précipite une distribution de l'excédent », et il recommande que les participants sortis d'un régime collectivement ou individuellement qui choisissent d'y laisser leurs avoirs en matière de retraite (c.-à-d. qui choisissent de conserver leur droit à une pension différée au lieu de transférer la valeur capitalisée de leur pension) devraient avoir le droit de participer à une distribution de l'excédent uniquement lorsqu'il est mis complètement fin au régime qui présente un excédent ou par ailleurs en cas de distribution de l'excédent aux participants. Ceux qui décideraient d'exercer une option de transférabilité (p. ex. en faisant transférer la valeur capitalisée dans un REER immobilisé) ne pourraient pas participer à une distribution de l'excédent.

Il faut féliciter le commissaire et son panel d'experts et de conseillers, qui ont démontré leur volonté d'aller à l'encontre des précédents et de travailler dans un esprit de compromis. Toutefois, en bout de ligne, en tout respect pour la Commission, nous croyons que le rapport offre peu de solutions concrètes aux promoteurs de régime et à leurs conseillers qui attendaient avec impatience les recommandations de la Commission destinées à soulager les employeurs aux prises avec des problèmes de nature économique et juridique, qui font du parrainage de régimes à prestations déterminées une option de moins en moins attrayante.

L'importance de bien tomber

Une partie du problème est due à la mauvaise conjoncture : le rapport a apparemment été rédigé avant la récente chute des marchés des capitaux qui a décimé les actifs des régimes à prestations déterminées et dont il ne traite absolument pas. Même si les événements récents ne doivent pas faire perdre de vue les perspectives à long terme, on dirait que le rapport semble d'une certaine façon déjà dépassé. Par exemple, la Commission suggère que les règles de financement des régimes de retraite à employeur unique (les « RREU ») fassent l'objet d'une « légère modification, et non pas [d']une transformation », recommandation qui semble maintenant naïve et irréfléchie.

En fait, le rapport recommande la mise en place de règles de financement encore plus strictes pour les RREU. Il propose une méthode de financement qui exigerait non seulement une capitalisation intégrale, mais également une « marge de sécurité » supplémentaire représentant 5 % du passif de solvabilité pour les RREU. Il est d'ailleurs difficile de concilier l'objectif déclaré du rapport, soit favoriser la survie des régimes à prestations déterminées à employeur unique, avec sa recommandation d'assujettir ces régimes à des règles de capitalisation beaucoup plus strictes que celles qui s'appliquent aux régimes interentreprises et aux régimes conjoints.

Failles du rapport

Nous croyons également que le rapport n'apporte pas de solutions aux promoteurs de RREU en ce qui a trait à la propriété de l'excédent. La Commission recommande que l'excédent soit distribué conformément aux documents des régimes. Toutefois, en cas d'ambiguïté dans les documents, le promoteur peut proposer un partage de l'excédent qui doit être accepté par un pourcentage minimal de participants ou, s'ils sont syndiqués, par leur agent de négociation. Elle recommande également de régler la question par un nouveau processus de résolution des différends si les parties n'arrivent pas à s'entendre.

Dans les faits, cette recommandation nous ramènerait avant le jugement Kent v. TecSyn, rendu par la Cour divisionnaire de l'Ontario en 2000, aux termes duquel les employeurs devaient prouver leur droit au surplus en vertu des documents du régime pour pouvoir y participer. Mais elle ne trancherait pas le noeud gordien du droit à l'excédent.

De plus, le rapport offre peu de solutions pour alléger le fardeau administratif ou abréger les délais épouvantables souvent nécessaires aux fusions de régimes et aux transferts d'éléments d'actif. Il est vrai qu'il recommande l'accélération du processus d'approbation réglementaire lorsqu'un pourcentage minimal de participants du régime ou, s'ils sont syndiqués, leur agent de négociation donne son aval à une telle restructuration du régime. Toutefois, d'un point de vue réaliste, l'accélération de ce processus est inutile aux promoteurs qui désirent transférer des éléments d'actif dans le cadre de l'acquisition d'une société ou d'un dessaisissement, lorsque l'approbation préalable des employés ou du syndicat n'est pas possible.

Dans le même ordre d'idées, le rapport ne propose pas l'abolition complète du concept flou des liquidations partielles, ce qu'espéraient plusieurs employeurs. Il propose plutôt qu'elles aient lieu seulement dans de rares circonstances, soit lorsqu'au moins 40 % des participants actifs sont sortis de leur régime à l'intérieur d'un délai de deux ans.

Il est difficile de comprendre le raisonnement qui pousse la Commission à préserver les liquidations partielles sous cette version édulcorée, au lieu de les éliminer complètement, puisque le rapport les priverait de leurs caractéristiques fondamentales en recommandant, en plus de l'annulation de la règle Monsanto, d'offrir l'acquisition immédiate des droits aux prestations et des prestations réputées acquises à quiconque est congédié et répond aux critères d'âge et d'années de service. Nous croyons que l'acquisition immédiate des droits aux prestations est une initiative en faveur des participants dont l'heure est venue. Par contre, la mise en application de la recommandation sur les prestations réputées acquises pourrait obliger les parties, dans les cas limite, à faire trancher si l'employé a quitté son poste de son plein gré ou non, pour que soit déterminée son admissibilité aux prestations réputées acquises. Ce serait sans doute un bon filon pour les avocats, mais ces mesures ne favoriseraient sûrement pas le traitement rapide des droits aux prestations des participants sortis du régime.

Retour en arrière

La Commission a causé une autre surprise qui risque de s'avérer coûteuse en ramenant sur le tapis la question de l'indexation obligatoire des pensions, qui avait été reléguée aux oubliettes depuis la fin des années 1980. L'indexation obligatoire a été intégrée dans la législation sur les régimes de retraite de l'Ontario sur la recommandation du groupe de travail Friedland, mais les dispositions pertinentes n'ont jamais été proclamées en vigueur. Le rapport conseille vivement au gouvernement de les proclamer en vigueur, ce qui aurait pour effet de rajuster les pensions à l'inflation selon une formule prescrite. Toutefois, il recommande également que l'application de ces dispositions soit limitée aux « cas d'urgence dus à l'inflation », qui ne sont pas définis.

Un voeu pieux

Le rapport renferme plusieurs recommandations visant la restructuration systémique de la réglementation et de l'arbitrage des retraites. Il propose notamment la création d'un nouvel organisme responsable de la gestion des régimes de retraite, d'un nouvel organisme de réglementation indépendant, d'un nouveau tribunal des régimes de retraite et, enfin et surtout, d'un « champion des régimes de retraite ». Malgré tout l'intérêt qu'elles présentent, ces propositions seraient sans nul doute longues, compliquées et coûteuses à mettre en oeuvre. En outre, on doit se demander quelles seraient les répercussions immédiates ou futures de ces changements sur les graves problèmes actuariels, économiques, comptables et structurels auxquels sont confrontés les régimes à prestations déterminées ontariens. Selon nous, toute réforme doit commencer par mettre en oeuvre certains des grands changements législatifs recommandés et par apporter un allègement des obligations de financement.

De façon générale, le rapport accorde une plus grande place aux mécanismes de pension d'envergure qu'aux RREU. Il mentionne que même si on compte un plus grand nombre de régimes dans cette dernière catégorie, c'est dans la première qu'on trouve le plus grand nombre de participants à des régimes à prestations déterminées. Le rapport suggère que les politiques et la législation en matière de régimes de retraite favorisent les régimes d'envergure. En outre, faisant écho à d'autres propositions récentes, il suggère l'expansion du Régime de pensions du Canada ou la création d'un régime provincial semblable pour accroître la couverture des régimes de retraite, resserrer les coûts et faciliter la transférabilité.

Enfin, la Commission encourage un dialogue à l'échelle nationale sur les régimes de retraite en conseillant fortement au ministre des Finances de convoquer une réunion des ministres provinciaux et fédéraux responsables des régimes de retraite pour qu'ils puissent discuter du rapport et des rapports semblables à venir dans d'autres provinces, étudier le besoin de mettre en place des mesures collectives pour apporter les changements souhaités aux lois fédérales en matière d'impôt et d'insolvabilité et examiner la possibilité d'harmoniser davantage les exigences de fonds et de procédure de la législation sur les régimes de retraite.

Dans l'ensemble, peu d'éléments du rapport intéresseront vraiment les promoteurs de régime. Il offre bien sûr une bonne occasion de relancer la réforme des régimes de retraite en Ontario, mais encore faudrait-il assez de volonté politique pour faire bouger les choses rapidement et efficacement.

Le gouvernement acceptera les commentaires écrits sur le rapport jusqu'au 27 février 2009. On peut consulter le rapport, d'autres documents connexes ainsi que des renseignements sur les travaux de la Commission en ligne à l'adresse www.pensionreview.on.ca/french.

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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