Histoire de deux modèles : les délais d’examen des grands projets énergétiques

8 juin 2017

L’an dernier, nous avons mené une enquête sur le temps qu’il fallait pour réaliser les examens de grands projets énergétiques au Canada, tant au niveau fédéral que provincial (Project Survey ou, en français, l’« Enquête sur les projets »), en vue d’une présentation que nous avons donnée à la Canadian Energy Law Foundation en juin 2016[1].

Nous avons constaté qu’il fallait beaucoup plus de temps pour effectuer les examens de grands projets énergétiques au niveau fédéral et qu’il était plus difficile de prédire la durée du processus d’examen au niveau fédéral qu’au niveau provincial[2].

Après un examen plus poussé des résultats de l’Enquête sur les projets, nous avons constaté un contraste frappant entre le processus d’examen habituel du gouvernement fédéral et celui de la province de Colombie-Britannique, autant en ce qui concerne les délais nécessaires pour mener l’examen qu’en ce qui concerne la nature de leur processus de consultations publiques habituel respectif. Les contrastes sont à ce point profonds qu’ils devraient intéresser le gouvernement fédéral, qui procède actuellement à la refonte de son processus d’examen des projets.

Voici les délais fédéraux pour l’examen des divers grands projets énergétiques visés par notre enquête :

 Projet

Catégorie
de projet

Délai fédéral
(en mois)

Northern Gateway

Pipeline

104

Projet gazier Mackenzie

Pipeline

77

Expansion de la mine Jackpine

Sables bitumineux

77

Mine Joslyn North

Sables bitumineux

70

Nouvelle centrale nucléaire de Darlington

Production

68

Muskrat Falls

Production

64

Ligne de transport entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve

Transmission

57

Énergie Est

Pipeline

54[3]

Agrandissement du réseau de Trans-Mountain

Pipeline

43[3]

Pacific NW LNG

GNL

42[3]

Site C

Production

41

Réfection de Darlington

Production

36

Centrale hydroélectrique Keeyask

Production

35

Maritime Link

Transmission

19

Les délais pour l’examen de ces projets ont varié de 19 à 104 mois. La durée moyenne des examens fédéraux des projets a été d’un peu plus de 56 mois.

Voici maintenant les délais de la Colombie-Britannique pour l’examen des grands projets énergétiques visés par notre enquête :

 Projet

Catégorie
de projet

Délai de la C.‑B.
(en mois)

Woodfibre

GNL

28

LNG Canada

GNL

27

Projet de raccordement Westcoast

Pipeline

24

Mica 5 + 6

Production

24

Projet de gazoduc de Coastal

Pipeline

22

Projet de transport de gaz de Prince-Rupert

Pipeline

17

Les délais pour l’examen de ces projets ont oscillé entre 17 et 28 mois, comparativement à 19 et 104 mois du côté fédéral. La durée moyenne des examens des projets par la Colombie-Britannique a été d’un peu moins de 24 mois, par rapport à une moyenne de 56 mois pour les examens fédéraux des projets.

Une comparaison du registre public sous-jacent des examens de projets menés par les gouvernements fédéral et de la Colombie-Britannique révèle des différences marquées.

De façon générale, les comités d’examen et l’ONE affichent les délais d’examen fédéraux les plus longs. Chaque comité d’examen semble avoir adopté ses propres pratiques et procédures en fonction de son mandat et de sa composition, ce qui offre peu de possibilités d’adoption uniforme des pratiques exemplaires ou des pratiques les plus efficaces. Dans sa propre évaluation interne, Ressources naturelles Canada a conclu que les variations entre les mandats des comités d’examen ainsi que les différences de processus et de procédures avaient mené à un processus d’examen des projets relativement moins prévisible[4].

De plus, les comités d’examen et l’ONE ont tendance à mener leur processus d’examen des projets d’une manière quasi-judiciaire. En effet, le processus abonde en audiences publiques officielles et témoignages oraux, les contre-interrogatoires complets sont monnaie courante, de même que les demandes de renseignements exhaustives par écrit visant à vérifier la preuve, sans compter les diverses requêtes intérimaires visant à trancher des questions de processus et de procédure. Le comité d’experts sur la modernisation de l’ONE a constaté que de nombreux participants estimaient que le processus traditionnel quasi-judiciaire de l’ONE était trop rigide et légaliste et qu’il n’était même pas aussi efficace qu’on le pensait en termes de mobilisation et de consultation du public[5].

De son côté, la province de Colombie-Britannique réalise les examens de projets principalement, sinon exclusivement, par l’intermédiaire du Bureau d’évaluation environnementale (BEE) de la Colombie-Britannique, qui applique une approche assez uniforme et prévisible à l’égard de la mobilisation et de la consultation du public. Le BEE prône un processus de consultations publiques informel comprenant des procédures d’information et de consultation du public plutôt qu’un processus quasi-judiciaire approfondi. Le BEE décrit son processus de consultations publiques comme favorisant la participation à des audiences publiques, à des portes ouvertes et à d’autres forums, et encourageant le public à prendre connaissance du dossier et à formuler des commentaires, généralement sous forme d’observations faites en personne ou par voie électronique. Le processus du BEE encourage aussi la création de groupes de travail informels réunissant les intervenants clés pour examiner et comprendre les principaux enjeux et préoccupations. Pour chaque examen de projet, le BEE prend un arrêté assez uniforme et détaillé en vertu de l’article 11 de la loi intitulée Environmental Assessment Act (EAA), qui précise la portée de l’examen à réaliser et les procédures et méthodes à suivre, avant le dépôt et à chacune des étapes officielles de l’examen[6]. Ces arrêtés indiquent comment les consultations publiques doivent être menées à chaque étape du processus, en préconisant diverses procédures informelles n’exigeant pas de témoignages officiels dans le cadre de longues audiences publiques ni transmission systématique de demandes de renseignements détaillées.

Les preuves disponibles donnent à penser que ce processus de consultations publiques relativement informel est plus rapide et plus prévisible que le processus quasi-judiciaire largement employé au niveau fédéral[7]. Il est évidemment plus difficile d’évaluer les avantages respectifs de ces deux modèles, mais il convient de noter que la plupart des affaires judiciaires très médiatisées récentes portant sur le bien-fondé d’un processus d’examen des projets donné ont invalidé des aspects du processus fédéral d’examen des projets plus que celui du BEE.

Le nombre d’examens de grands projets énergétiques pris en considération dans notre enquête est faible, et nous avons dû prendre de nombreuses décisions subjectives en ce qui concerne la classification des projets ou l’évaluation des délais d’examen applicables. Cette enquête est donc présentée davantage à titre d’illustration que pour apporter des conclusions définitives; elle vise à donner une orientation en vue d’une analyse plus approfondie et plus systématique, plutôt qu’à fournir des réponses définitives. Nous croyons toutefois que l’Enquête sur les projets contient suffisamment d’éléments de preuve, à première vue, pour montrer qu’une comparaison plus systématique et plus complète des différents modèles d’examen des projets – en particulier le modèle moins formel et moins quasi-judiciaire généralement adopté par le BEE – serait souhaitable et utile avant que le gouvernement fédéral ne termine son examen actuel et ne fixe la forme définitive de son processus d’examen des projets.


[1] Kurtis Reed, Bradley Grant, Cameron Anderson et Jonathan Drance, Timing of Canadian Project Approvals: A Survey of Major Projects; (2016) 54:2 Alberta Law Review 311 (l’« Enquête sur les projets »). Aux fins de l’Enquête sur les projets, « grands projets énergétiques » désigne des projets dont les dépenses en capital étaient évaluées à 1 milliard de dollars ou plus. L’Enquête sur les projets a porté sur les délais des examens de grands projets énergétiques terminés le 1er janvier 2010 ou après cette date ou qui étaient bien entamés à la date de l’enquête, en juin 2016. L’Enquête sur les projets a mesuré le délai entre le dépôt de la description du projet ou l’équivalent et le prononcé de la décision finale d’autorisation du projet, habituellement sous la forme d’un certificat d’évaluation environnementale ou d’une autorisation équivalente. Nos résultats détaillés, ainsi que les réserves et mises en garde applicables, sont indiqués dans l’Enquête sur les projets.

[2] Voir l’Enquête sur les projets, pp. 325 et 326. Voir également The Timing of Major Project Reviews par Jonathan Drance, Glenn Cameron et Kurtis Reed; Stikeman Elliott; Canadian Energy Law, 11 mai 2017.

[3] Les calculs des délais applicables étaient tous à jour à la date de l’Enquête sur les projets, en juin 2016. Les délais pour certains projets précisés, comme l’agrandissement du réseau de Trans-Mountain, Énergie Est et Pacific Northwest LNG, étaient des estimations, et lorsque le processus d’examen des projets n’était pas terminé, ces résultats paraissent comme ils sont énoncés dans l’Enquête sur les projets. Depuis la tenue de l’Enquête sur les projets, les examens des projets d’agrandissement du réseau de Trans-Mountain et Pacific Northwest LNG ont tous deux été menés à terme, dans des délais assez semblables à ceux estimés dans l’Enquête sur les projets. Il n’existe actuellement aucune donnée fiable qui permette de mettre à jour l’estimation relative à l’examen du projet Énergie Est.

[4] Voir Ressources naturelles Canada, Évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (Ottawa, R Voir Ressources naturelles Canada, Évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (Ottawa, RNC, 2012), pp. 55-56.NC, 2012), pp. 55-56.

[5] « Progresser, Ensemble », Rapport du comité d’experts sur la modernisation de l’Office national de l’énergie, (2017), pp. 70-71.

[6] Voir par exemple l’arrêté pris par le BEE le 6 juin 2013 conformément à l’article 11 dans son examen du projet de terminal et d’exportation LNG Canada. Voir en particulier la Partie F (Working Groups), la Partie G (Consultation with Aboriginal Groups) et la Partie J (Public Consultation). Les arrêtés pris conformément à l’article 11 portant sur les autres grands projets énergétiques visés par notre enquête sont sensiblement semblables.

[7] Le processus du BEE ressemble, de façon générale, aux examens de projets menés par la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) des États-Unis, du moins en ce qui a trait aux pipelines interétatiques et aux autres grandes installations pétrolières sous sa compétence. Pour ces examens de projets, la FERC applique un processus relativement informel de consultations publiques, comprenant des procédures d’information et de consultation du public, des portes ouvertes et des audiences publiques. La FERC a le pouvoir de tenir des audiences quasi-judiciaires de la nature d’un procès dans le cadre des examens de projets, mais elle ne le fait que rarement. Voir FERC, Pre-Filing Environmental Review Process à www.ferc.gov/resources/processes/flow/lng-1-text.asp et Paul Performak, Congressional Research Service (R43138); Interstate Natural Gas Pipelines: Process and Timing of FERC Project Application Review (16 janvier 2015).

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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