L’ONÉ bientôt remplacé par la Régie canadienne de l’énergie

12 février 2018

Le 8 février 2018, après deux rapports de groupes d’experts et deux commissions parlementaires, le gouvernement fédéral a présenté un nouveau projet de loi (C-69), dont l’objet est de mettre fin aux 60 années de réglementation de l’infrastructure énergétique pratiquée par l’Office national de l’énergie, pour faire place à la nouvelle Régie canadienne de l’énergie (RCE) qui sera située à Calgary. De plus, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale deviendra l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (ACEI). Celle-ci mènera tous les examens fédéraux des grands projets d’infrastructure énergétique. Le projet de loi C-69 édicte la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, la Loi sur l’évaluation d’impact et abroge la Loi sur l’Office national de l’énergie et la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Il apporte également des modifications corrélatives à d’autres lois fédérales.

L’élimination de l’ONÉ et la création de la RCE et de l’ACEI sont organisées autour des thèmes suivants du gouvernement fédéral[1] :

  • gouvernance moderne et efficace – par des changements dans la gouvernance de la réglementation;
  • processus décisionnel plus prévisible et plus rapide – par l’intégration et l’efficience des procédures;
  • mobilisation plus inclusive du public – par l’élimination de l’actuel critère de participation imposé par l’ONÉ, l’élargissement du financement des participants et la mobilisation du public en dehors des procédures d’audience;
  • participation accrue des communautés autochtones – par la reconnaissance et la prise en considération des droits et du savoir des peuples autochtones, la capacité de financement et l’obtention d’un consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause;
  • sécurité et protection de l’environnement renforcées – par l’actualisation des pouvoirs des inspecteurs.

Le projet de loi C‑69 propose de profonds changements dans la réglementation des infrastructures énergétiques fédérales. Le présent blogue n’expose que quelques-uns des changements les plus importants qui se produiront si le projet de loi C‑69 devient loi.

Changements pour les promoteurs de projets

Dans la structure proposée de la RCE, les fonctions administratives et quasi judiciaires sont distinctes. Les fonctions administratives seront supervisées par un conseil d’administration et un président‑directeur général, et les fonctions quasi judiciaires seront assumées par une Commission nouvellement créée. En plus de disposer en grande partie de la même compétence en matière d’infrastructures énergétiques fédérales que l’ONE par le passé, la RCE aura également une compétence élargie en matière de projets d’énergie renouvelable extracôtière et de lignes extracôtières de transport d’électricité.

Parmi les changements proposés les plus importants, le projet de loi C‑69 codifie les éléments à considérer à la fois dans les demandes de certificat visant un pipeline et les évaluations d’impact présentées devant la RCE et l’ACEI. Le projet de loi C-69 inclut les éléments établis dans les décisions antérieures de l’ONE, les développe et en présente de nouveaux, notamment :

  • les intérêts et préoccupations des peuples autochtones du Canada, ainsi que leurs droits, notamment en ce qui a trait à l’usage que font ces peuples de terres et de ressources à des fins traditionnelles;
  • les effets sur la capacité du Canada de respecter ses obligations à l’égard des changements climatiques;
  • les effets directs et ceux qui peuvent être accessoires;
  • les considérations relatives aux effets sur les questions d’identité et de sexe.

Le projet de loi C-69 limite la possibilité actuelle de faire évaluer l’impact d’un projet d’infrastructure fédérale par des instances provinciales ou des instances autorisées. Les changements exigent que toute évaluation d’impact menée par une instance provinciale de substitution traite non seulement des effets régionaux, mais aussi qu’elle prenne en compte les avis des autorités fédérales compétentes et des peuples autochtones et qu’elle décrive les effets négatifs dans le contexte fédéral.

Le projet de loi C-69 propose de réduire et de normaliser les délais pour l’examen fédéral des nouveaux projets. Quant à l’ACEI, les délais pour l’examen de l’évaluation d’impact d’un projet ont été raccourcis à :

  • 300 jours pour la présentation du rapport final d’évaluation d’impact par le promoteur;
  • 45 jours pour le renvoi de l’évaluation d’impact pour examen par une commission;
  • 600 jours pour la présentation, par une commission, de son rapport d’évaluation d’impact.

Pour la RCE, les nouveaux délais d’examen et d’approbation, qui commencent à la réception d’une demande complète, sont les suivants :

  • 450 jours pour une demande de certificat visant un pipeline;
  • 300 jours pour les pipelines de moins de 40 km de long;
  • 300 jours pour les lignes de transport d’électricité;
  • 300 jours pour les projets d’énergie renouvelable extracôtière et les lignes extracôtières de transport d’électricité
  • 180 jours pour l’exportation de pétrole ou de gaz.

Le projet de loi C-69 propose un certain nombre de changements corrélatifs à toute une variété de lois fédérales, mais les changements apportés à la Loi sur la protection de la navigation (LPN) sont considérables. La LPN modifiée renforcera les pouvoirs de contrainte et s’étendra plus largement aux « eaux navigables » nouvellement définies. La nouvelle définition désignera tout plan d’eau utilisé (ou qui est raisonnablement susceptible d’être utilisé) par les navires comme moyen de déplacement ou de transport à des fins commerciales ou récréatives ou comme moyen de transport ou de déplacement par les peuples autochtones ou encore lorsqu’il y a un accès public ou bien deux ou plusieurs propriétaires riverains, ou lorsque l’État est le seul propriétaire riverain.

En ce qui concerne les projets actuellement à l’étude à l’ONE, si le projet de loi C-69 est adopté, les promoteurs de projet peuvent s’attendre à ce que les demandes en instance devant l’ONE soient poursuivies devant la RCE conformément à la Loi sur l’Office national de l’énergie.

Changements pour les intervenants (peuples autochtones, propriétaires fonciers et public)

Le projet de loi C-69 propose de vastes changements dans la manière dont les peuples autochtones, les propriétaires fonciers et le public canadien peuvent participer aux audiences devant la RCE ou l’ACEI par la voie de modifications des programmes d’aide financière et des normes de participation aux audiences publiques. Ainsi, la participation aux audiences de l’ONE est actuellement réservée aux personnes directement concernées par l’issue de la demande et à celles possédant des renseignements ou un savoir-faire pertinents. Le projet de loi C-69 propose d’assouplir largement cette exigence, en permettant aux membres du public de faire des déclarations au sujet d’une demande de la manière spécifiée par la Commission.

En plus d’exiger qu’au moins un membre de la Commission à temps plein soit un Autochtone, le projet de loi C-69 oblige la Commission à tenir compte des effets préjudiciables que ses décisions pourraient avoir sur les droits accordés aux peuples autochtones du Canada accordés par la Loi constitutionnelle de 1982. Cette obligation semble s’appliquer indépendamment de la participation d’un groupe autochtone à une audience de la Commission.

Changements pour les entités et les infrastructures régies par l’ONE

Le projet de loi C-69 ne propose pas de grands changements dans la réglementation quotidienne d’entités et d’installations par l’ONE. La réglementation du transport, des droits et des tarifs, l’importation et l’exportation d’électricité, de pétrole et de gaz et la construction, l’exploitation ou la cessation d’exploitation de lignes de transport d’électricité interprovinciales ou internationales demeurent largement inchangées. De même, le projet de loi C-69 reprendra le mécanisme actuel de mise de côté et de collecte pour le financement de la cessation d’exploitation de pipelines, créé et mis en œuvre par l’ONE. Toutefois, le nouveau régime établit un mécanisme de financement des « pipelines orphelins » qui permet à la RCE de financer la cessation d’exploitation et le nettoyage des pipelines dont le titulaire de certificat est introuvable ou n’existe plus. Les excédents et les manques à gagner de ces mécanismes de mises de côté seront affectés au compte des recettes générales du gouvernement fédéral.

Pour les questions de conformité et d’exécution, il est proposé que les pouvoirs d’inspection et d’enquête de la REC soient semblables à ceux de l’ONE, mais le projet de loi C-69 introduit des pouvoirs d’inspection étendus, conjugués à un régime d’exécution et de peines très contraignant qui prévoit une vaste panoplie d’infractions en responsabilité stricte et absolue pour les entités réglementées. Ainsi des changements à ce titre ont déjà été opérés dans la Loi sur la sûreté des pipelines, qui prévoient que les exploitants de pipeline sont responsables de manière à la fois indirecte et absolue de tout rejet non intentionnel d’un pipeline, spécifient des limites de responsabilité d’un milliard de dollars et exigent que les exploitants de pipeline disposent des ressources financières nécessaires pour payer la limite de responsabilité applicable. À cet égard, un mécanisme de fonds commun est ordonné pour permettre aux exploitants de pipelines de mettre en commun des ressources financières suffisantes pour répondre à ces exigences.

Conclusion

Le projet de loi C-69 propose de profonds changements dans la réglementation des infrastructures énergétiques fédérales, qui visent à rendre les décisions plus prévisibles pour les promoteurs de projet, le public canadien et les peuples autochtones du Canada. Toutefois, s’il est adopté, il faudra du temps pour que la prévisibilité souhaitée se matérialise. Après tout, la seule certitude qu’un changement apporte est l’incertitude.


[1]Manuel sur la nouvelle Régie canadienne de l’énergie

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.