L’échéancier des examens des grands projets du secteur de l’énergie

11 mai 2017

Au cours des dernières années, l’échéancier des examens réglementaires de grands projets proposés, particulièrement les évaluations environnementales qui constituent un élément clé du processus d’examen des projets, est devenu un enjeu politique majeur. Pendant la dernière décennie, les promoteurs des projets n’ont cessé de faire part de leurs préoccupations au sujet des délais et de l’impossibilité de prédire les résultats du processus d’examen des projets, principalement au fédéral.[1]

Les opposants de ces projets, comprenant des groupes environnementaux, des bandes des Premières Nations et d’autres parties intéressées, ont présenté des plaintes et lancé des poursuites alléguant que le processus d’examen de projets contient des lacunes procédurales et d’autres défaillances, principalement à l’échelle fédérale, mais aussi à d’autres paliers.

En réponse à ces préoccupations et plaintes et compte tenu de l’incidence importante de ces projets sur l’économie, le gouvernement fédéral canadien a ordonné en juin 2016 au ministère de l’Environnement et du Changement climatique de « passer immédiatement en revue les processus canadiens d’évaluation environnementale afin de regagner la confiance du public, [et de] commercialiser nos ressources ».

Animés par des préoccupations semblables en grande partie, nous avons entrepris une étude des échéanciers d’examen des grands projets du secteur de l’énergie, soit ceux dont les dépenses en capital sont estimées à au moins 1 milliard de dollars (l‘« étude de projets ») en vue d’une présentation à la Canadian Energy Law Foundation en 2016.[2]

L’étude de projets portait sur les échéanciers d’examens de grands projets du secteur de l’énergie à l’échelle fédérale et provinciale devant être réalisés à compter du 1er janvier 2010 ou qui étaient en cours à la date de l’étude de projets, en juin 2016. L’étude de projets a noté le temps écoulé entre le dépôt de la description du projet ou d’un document équivalent et la publication d’une décision finale d’autorisation d’un projet, habituellement sous forme de certificat d’évaluation environnementale ou une approbation équivalente. Nos résultats détaillés ainsi que les précisions et avertissements applicables sont présentés dans l’étude de projets.

Notons d’abord qu’il est inévitable que notre étude de projets comprenne un nombre relativement faible de projets et qu’un certain jugement a dû être exercé au sujet des projets à inclure, de l’établissement du début et de la fin de la période visée et de la durée effective des examens de projets visés. L’étude de projets fournit des données utiles permettant d’analyser les échéanciers des examens de grands projets du secteur de l’énergie; cependant, elle demeure subjective et ne sert qu’aux fins d’illustration, sans être définitive.

Les examens de projets sont complexes et leur échéancier reflète des valeurs et impératifs politiques différents selon les territoires. Bien qu’il n’existe pas de norme claire et incontestable pour juger ou évaluer la durée normale de l’examen d’un grand projet, notre analyse provisoire semble démontrer que les divers processus d’examen provinciaux canadiens et fédéraux américains devraient normalement se terminer dans une période de 24 mois, plus ou moins 6 mois, donc de 18 à 30 mois après le dépôt de la description du projet[3]. Les examens de projets fédéraux canadiens ont tendance à être plus longs, certaines analyses suggérant entre 24 et 36 mois[4], et le gouvernement fédéral canadien indiquait à un certain moment que son processus d’examen de projets durait généralement environ quatre ans[5].

Notre étude de projets appuyait effectivement l’affirmation qu’il existe des écarts importants entre les échéanciers des examens de projets à l’échelle fédérale et provinciale.

Les échéanciers fédéraux pour les examens de grands projets du secteur de l’énergie se présentaient comme suit :

Catégorie de projet

Échéancier
fédéral
(en mois)

Fourchette

Moyenne

Pipelines (4)

43 à 104

70

Sables bitumineux (2)

70 à 77

74

GNL (1)

42

42

Production (5)

35 à 68

49

Transport (2)

19 à 57

38

Les échéanciers provinciaux pour les examens de grands projets du secteur de l’énergie se présentaient comme suit : 

Catégorie de projet

Échéancier
provincial
(en mois)

Fourchette

Moyenne

Pipelines (3)

17 à 24

21

Sables bitumineux (7)

20 à 50

33

GNL (2)

27 à 28

28

Production (4)

14 à 30

22

Transport (3)

14 à 21

18

La différence entre les échéanciers fédéraux et provinciaux est encore plus remarquable lorsqu’on observe les processus d’examen les plus longs :

 Projet

Catégorie de projet

Échéancier
(en mois)

Processus d’examen

Northern Gateway

Pipeline

104

Fédéral (commission d’examen)

Projet gazier Mackenzie

Pipeline

77

Fédéral (commission d’examen)

Expansion de la mine Jackpine

Sables bitumineux

77

Conjoint (commission d’examen)

Mine Joslyn North

Sables bitumineux

70

Conjoint (commission d’examen)

Nouvelle centrale nucléaire de Darlington

Production d’électricité

68

Fédéral (commission d’examen)

Ligne de transport d'énergie entre le Labrador et l'île de Terre-Neuve

Transport

57

Fédéral et Terre-Neuve-et-Labrador

Énergie Est

Pipeline

54 [6]

Fédéral (ONÉ)

Agrandissement du réseau de Trans Mountain

Pipeline

43 [7]

Fédéral (ONÉ)

Il incombe de demeurer prudent avant de tirer des conclusions fermes d’un échantillon relativement petit. Néanmoins, les données de l’étude de projets respectent les affirmations suivantes :

  1. Les examens fédéraux de grands projets du secteur de l’énergie ont généralement duré plus de 36 mois et plusieurs ont été beaucoup plus longs encore.
  2. Les échéanciers obligatoires présentés dans la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) n’ont pas encore eu d’incidence importante à la baisse sur les échéanciers fédéraux des examens de grands projets du secteur de l’énergie, qui ne se situent toujours pas régulièrement dans les 24 mois (plus ou moins 6 mois); cependant, l’échantillon pour ce type d’examens de projets reste bien petit pour l’instant.
  3. Les échéanciers provinciaux pour les examens de grands projets du secteur de l’énergie ont été à la fois beaucoup plus courts et plus prévisibles que les échéanciers fédéraux et ils tombent généralement dans les 24 mois (plus ou moins 6 mois).

Il faut éviter de trop interpréter les résultats tirés d’un nombre trop petit de cas, mais les écarts entre les échéanciers et la prévisibilité des processus fédéraux et provinciaux sont assez prononcés pour à tout le moins étudier la question plus en profondeur alors que le gouvernement fédéral canadien étudie la possibilité de modifier son processus d’examen de projets.


[1] Voir RIAS Inc. et Gartner Lee Limited, Analyse comparative des incidences des normes d'évaluation environnementale sur la compétitivité (Ottawa, Agence canadienne d’évaluation environnementale, 2000) ; Ressources naturelles Canada, Évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (Ottawa, RNC, 2012) ; et Chambre des communes, Comité permanent de l’environnement et du développement durable, Examen prévu par la loi de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale : protéger l'environnement, gérer les ressources (mars 2012).

[2] Kurtis Reed, Bradley Grant, Cameron Anderson et Jonathan Drance, « Timing of Canadian Project Approvals: A Survey of Major Projects » (2016), Alberta Law Review, vol. 54 no 2, p. 311.

[3] Selina Lee-Anderson, Analyse approfondie du développement des GNL – Une introduction au cadre réglementaire des projets de GNL en Colombie-Britannique, McCarthy Tétrault (28 novembre 2013). La durée estimée du processus du BCEAO est de 18 à 24 mois, selon la complexité technique et les exigences de consultation.

[4] Paul Performak, Congressional Research Service (R43138), Interstate Natural Gas Pipelines: Process and Timing of FERC Permit Application Review (16 janvier 2015). Les études antérieures de l’examen de projets des gazoducs interétatiques ont noté des délais moyens de 18,6 mois à partir du dépôt initial jusqu’à l’achèvement, le plus long examen ayant duré 30 mois (p. 8). De plus, il existe de nombreuses dates limites dans la législation fédérale américaine relativement aux examens de grands projets du secteur de l’énergie. La plupart d’entre elles respectent un délai d’examen réglementaire total entre 18 et 30 mois et aucune n’était de plus de 36 mois. (Annexe 1).

[5] Protocole d’entente pour la directive du cabinet sur l’amélioration du rendement du système de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles (gouvernement du Canada, 2007), p. 8 : « Les parties s’efforceront de réaliser les engagements du Budget de 2007 afin de réduire de moitié la durée moyenne des examens de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles, afin de la faire passer de quatre ans à près de deux ans [...] ».

[6] Le calcul des échéanciers applicables était à jour à la date de l’étude de projets en juin 2016. L’échéancier de certains projets précis, notamment l’agrandissement du réseau de Trans Mountain et Énergie Est, a été estimé et, lorsque le processus n’était pas encore terminé, ces résultats sont présentés dans les tableaux, comme il est décrit dans l’étude de projets. Depuis l’étude de projets, l’examen de l’agrandissement du réseau de Trans Mountain a été terminé, à peu près conformément à l’estimation. Il est actuellement impossible d’estimer de manière fiable les résultats pour Énergie Est.

[7] Ibid.

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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