Le site C : être ou ne pas être

13 novembre 2017

De nouveaux grands projets d’hydroélectricité au Canada se révèlent coûteux, controversés et exposés à des examens et à des remises en cause même après le début des travaux.

Par exemple, c’est le cas de trois projets récents, soit celui de Muskrat Falls (Terre‑Neuve), le barrage de Keeyask (Manitoba) et le site C (Colombie‑Britannique). Chacun de ces projets :

  • est un important barrage hydroélectrique doté d’un réservoir offrant une capacité de stockage, mais qui inonde toutefois des vallées fluviales;
  • devrait coûter entre 8 et 10 milliards de dollars par tranche de 1 000 MW, ce qui le place parmi les installations de production d’énergie nécessitant le plus de capitaux dans le monde;
  • a pris près d’une décennie pour réaliser le processus d’obtention des permis et approbations requis, notamment les études sur le terrain et les études de faisabilité nécessaires;
  • est devenu un enjeu dans le cadre des élections provinciales et, à la suite d’un changement de gouvernement, a été soumis à une forme de révision et de réévaluation, et ce, malgré tous les milliards de dollars déjà dépensés pour sa construction.

Muskrat Falls

Muskrat Falls est une centrale hydroélectrique de 824 MW située au Labrador qui est reliée à Terre‑Neuve par une ligne de transport de 1 000 km. En juin 2017, les coûts initialement prévus de 7,4 milliards de dollars avaient grimpé à environ 12,7 milliards de dollars. Ce dépassement des coûts menaçait la solvabilité de Nalcor Energy, la société d’État qui finançait le projet, de même que la solvabilité de Terre‑Neuve. Après les élections provinciales de novembre 2015, le gouvernement libéral nouvellement élu a remplacé la direction de Nalcor par un nouveau groupe dont le mandat était de déterminer si le projet devait être terminé ou annulé. Bien que la nouvelle direction de Nalcor ait qualifié le projet Muskrat Falls de « cafouillage », le gouvernement a tout de même conclu que l’achèvement du projet était la seule option réaliste. L’annulation du projet aurait laissé la province les mains vides malgré tout l’argent dépensé, tout en l’obligeant à radier des milliards de dollars sous forme de dépenses en immobilisations irrécupérables, de frais d’annulation, de frais de remise en état et autres dettes.

Keeyask

Les coûts associés à Keeyask, un barrage de 695 MW situé dans le nord‑est du Manitoba, étaient initialement estimés à 6,2 milliards de dollars, mais, en septembre 2016, ceux‑ci avaient grimpé à bien au-delà de 7 milliards de dollars, atteignant presque 7,8 milliards de dollars. Keeyask et plusieurs projets connexes de Manitoba Hydro constituaient un enjeu lors des élections de 2016 au Manitoba. Après les élections, le nouveau gouvernement progressiste‑conservateur a remplacé la haute direction de Manitoba Hydro et a par la suite retenu les services de Boston Consulting Group afin d’examiner les options stratégiques pour Keeyask et les autres actifs. Boston Consulting a conclu que l’annulation du projet, dont la construction était en partie terminée, ne constituait pas une option réaliste. Dans le cadre de son analyse, Boston Consulting a établi que les coûts pour terminer le projet Keeyask représentaient des coûts supplémentaires jusqu’à l’achèvement du projet, au‑delà des coûts irrécupérables déjà engagés, soit un montant qu’ils ont évalué à près de 4,7 milliards de dollars. Par ailleurs, l’annulation du projet aurait obligé Manitoba Hydro à engager des frais d’annulation et des frais de remise en état avoisinant le milliard de dollars, ainsi que des coûts éventuels pour acheter de l’électricité auprès de la source de production d’énergie alors la moins dispendieuse, soit une centrale électrique alimentée au gaz. Le total de ces coûts était estimé à environ 11 milliards de dollars. Bien que le nouveau président du conseil de Manitoba Hydro ait conclu que Keeyask constituait un projet « imprudent » au moment de sa mise en service, l’annulation du projet ne constituait pas une option réaliste.

Site C

Passons maintenant au site C, une centrale hydroélectrique de 1 100 MW actuellement en construction sur la Peace River, dans le nord‑est de la Colombie‑Britannique. En 2007, après la réalisation des études de faisabilité initiales, les coûts projetés du site C devaient être de 6,6 milliards de dollars. L’estimation des coûts a par la suite été révisée à 7,9 milliards de dollars en 2011, puis révisée de nouveau à 8,335 milliards de dollars en 2014. Avec le ralentissement prévu de la demande d’électricité en C.‑B., une grande partie de l’électricité provenant du site C pourrait constituer un surplus par rapport aux besoins de la province et ce, pendant plus d’une décennie après l’achèvement des travaux, prévu pour 2024. Le site C est devenu un enjeu lors des élections qui ont eu lieu en C.‑B. en mai dernier. Après que la coalition NPD / Parti vert ait formé le nouveau gouvernement, ils ont décidé d’examiner le projet du site C afin d’établir si celui‑ci devait être terminé ou annulé, puis ils ont renvoyé la question à la British Columbia Utilities Commission (la « BCUC »).

La BCUC vient tout juste de remettre au gouvernement de la C.-B. son rapport final relatif à son enquête sur le site C. Pour BC Hydro, le rapport final n’est guère réjouissant. La BCUC a conclu ce qui suit :

  • il ne fait aucun doute que les travaux au site C peuvent continuer en vue d’être achevés en novembre 2024;
  • le site C ne respecte actuellement pas le dernier budget proposé de 8,335 milliards de dollars; en fait, les coûts de construction totaux pourraient grimper à plus de 10 milliards de dollars et augmenter encore plus pour atteindre jusqu’à 12 milliards de dollars, dépassant de plus de 50 % le plus récent budget;
  • les coûts associés à l’annulation du projet du site C comprendraient des frais d’annulation et des frais de remise en état d’environ 1,8 milliard de dollars, en sus des coûts devant être engagés pour trouver d’autres ressources énergétiques en mesure de répondre à la demande prévue dans l’avenir;
  • diverses autres ressources énergétiques (telles que l’énergie éolienne, la géothermie et la réduction de la consommation industrielle) pourraient procurer des avantages similaires au site C, à un coût égal ou moindre, et ce, même après avoir tenu compte des frais d’annulation et des frais de remise en état.

La BCUC n’a pas formulé de recommandations claires quant à savoir ce que le gouvernement devrait faire dans une telle situation. La BCUC a plutôt reconnu que toutes les options comportent des risques et a laissé au gouvernement le soin de prendre la décision finale. L’achèvement des travaux au site C comporte divers risques, notamment des retards, des dépassements de coûts et un manque de financement, et, en fin de compte, des ressources non rentables. Cependant, l’annulation du projet du site C comporte également des risques, notamment le fait que la BCUC pourrait avoir sous‑estimé divers facteurs tels que la croissance éventuelle de la demande d’électricité, les frais d’annulation et les frais de remise en état, et les risques d’exécution propres à l’acquisition d’un portefeuille de sources d’énergie de remplacement au site C.

Le gouvernement de la C.‑B. a indiqué son intention de prendre sa décision concernant l’achèvement des travaux du site C ou l’annulation de ceux‑ci d’ici la fin de l’année. On aurait initialement tendance à croire que la C.‑B. déciderait, à contrecœur, de poursuivre la construction, comme l’ont fait Terre‑Neuve et le Manitoba lorsqu’elles ont eu à prendre des décisions similaires concernant Muskrat Falls et Keeyask. Toutefois, il existe plusieurs différences importantes entre le site C et Muskrat Falls ou Keeyask.

  • Tout d’abord, il semble que le rapport entre le coût marginal pour terminer les travaux au site C et les coûts devant être engagés pour mettre fin au projet, remettre le site en état et faire l’acquisition d’un portefeuille de sources d’énergie de remplacement, soit différent et moins favorable à l’achèvement des travaux.
  • Ensuite, si les projets sont sensiblement de la même taille, ce n’est pas le cas des provinces qui les financent. L’économie de la C.‑B. est presque cinq fois celle du Manitoba et dix fois celle de Terre‑Neuve. L’enjeu, dans le cas de Muskrat Falls, reposait sur la possibilité d’une faillite ou d’une réorganisation éventuelle non seulement de Nalcor, mais également de la province de Terre‑Neuve. Dans le cas de Keeyask, la santé économique de Manitoba Hydro était aussi en cause. Bien que les frais d’abandon des travaux du site C, pris séparément, puissent sembler considérables, ils sont relativement peu élevés dans le contexte de l’économie actuelle et future de la C.‑B., particulièrement si les pertes associées à l’annulation du site C sont amorties sur plus de 10 ans (comme le propose BC Hydro) ou sur 30 ans (comme le propose la BCUC). Les frais d’abandon représenteraient alors une fraction de 1% du PIB de la C.‑B. au cours de cette période.

Par conséquent, le gouvernement de la C.‑B., avant de prendre sa décision de terminer ou d’annuler les travaux du site C, est libre de tenir compte non seulement des questions de réglementation purement économiques, mais également de considérations en matière de politique publique plus larges concernant l’avenir du secteur de l’électricité en C.‑B. L’issue de l’examen de la C.‑B. est plus difficile à prévoir, mais l’exercice est d’autant plus intéressant.

Le secteur des services publics d’électricité, plus particulièrement dans les pays développés, est à la croisée des chemins. Les usines de production d’électricité centralisées, traditionnelles et à grande échelle, et les lignes de transport connexes, sont de plus en plus controversées, coûteuses et difficiles à construite, à tout le moins de façon prévisible. Parallèlement, les coûts associés aux divers types de production d’énergie renouvelable et de ressources énergétiques distribuées à plus petite échelle et décentralisées, tels que les panneaux solaires sur les toits et les nouvelles solutions de stockage, sont de moins en moins élevés et les travaux sont plus faciles à réaliser sur le plan technique. La décision du gouvernement de la C.‑B. concernant le site C pourrait fournir des lignes directrices intéressantes sur la conception d’un futur réseau de distribution d’électricité, qu’il soit fondé sur de grands projets traditionnels, comme Muskrat Falls, Keeyask et le site C, ou sur une combinaison de projets renouvelables plus petits et discrets et de technologies de stockage émergentes, assortis d’une gestion plus active de la demande d’énergie.

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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