Politique sur le carbone et les cibles d’émission

12 décembre 2019

Au fur et à mesure de notre examen visant l’état actuel de la politique canadienne sur le carbone à la suite des élections de 2019, il apparaît clairement que le gouvernement fédéral s’est consacré davantage à sa politique sur le carbone au cours de son premier mandat du moins en regard de toute autre politique. En particulier, le gouvernement :

  • a signé l’Accord de Paris;
  • a négocié le Cadre pancanadien avec les provinces afin de lancer le concept de tarification du carbone et de paver la voie à une réduction considérable de l’intensité en carbone de l’économie canadienne;
  • a promulgué la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre pour garantir qu’une certaine forme de tarification du carbone, qui devrait augmenter graduellement jusqu’à une cible de 50 $ la tonne en 2022, prenne réellement effet partout au pays;
  • a élaboré une stratégie à long terme de décarbonisation profonde d’ici le milieu du siècle.

Certains critiques laissent toutefois entendre que la politique sur le carbone du Canada et, en particulier, ses cibles de réduction des émissions futures tiennent du mirage et ne seront vraisemblablement pas atteintes. Ce scepticisme ne date pas d’hier.

Depuis le Protocole de Kyoto, chaque nouvelle politique du Canada sur le carbone se veut une grande idée accompagnée d’une émouvante déclaration d’intention d’agir. Toutefois, les mesures importantes ont généralement été reportées à un futur indéterminé. Ces reports ont mené à une réduction assez faible des émissions de carbone, malgré les objectifs ou les cibles déclarés.

En 2005, année de référence du calcul des cibles canadiennes aux termes de l’Accord de Paris, les émissions de carbone avoisinaient les 732 Mt par an. Après plus d’une décennie, l’adoption de cibles ambitieuses de réduction des émissions futures et la mise en place d’une pléthore d’initiatives gouvernementales, les émissions de carbone s’élevaient toujours à 704 Mt par an en 2016, soit une réduction de 4 % seulement par rapport à l’année de référence 2005.

Il faut toutefois reconnaître que même si les émissions réelles n’ont pas beaucoup baissé, la croissance de la population et de l’économie canadienne pendant cette période implique que l’intensité en carbone de l’économie canadienne a considérablement diminué. Mais l’objectif de la politique nationale et mondiale sur le carbone est de réduire les émissions de carbone dans l’absolu. Sur ce plan, le Canada n’a pas encore adopté de mesures à la hauteur de son discours sur la politique carbonique.

En fait, depuis la signature du Protocole de Kyoto en 1997 :

  • Le Canada n’a atteint aucune de ses cibles de réduction des émissions de carbone, y compris celles établies dans le Protocole de Kyoto lui-même ou l’Accord de Copenhague signé ultérieurement.
  • Le Canada va clairement rater sa cible de 2020 selon l’Accord de Paris, qui avait été établie à 20 % sous les niveaux de l’année de référence 2005 ou à plus ou moins 585 Mt. Le Canada prévoit actuellement que ses émissions de carbone pourraient s’élever à plus ou moins 700 Mt en 2020, ce qui se situe dans une fourchette de 15 à 20 % au-dessus de sa cible de 2020.
  • Le Canada n’est pas encore en voie d’atteindre sa cible de 2030 selon l’Accord de Paris, qui avait été établie à 30 % sous le niveau de l’année de référence 2005 ou à plus ou moins 512 Mt. Le Canada prévoit actuellement que ses émissions de carbone pourraient vraisemblablement atteindre 701 Mt en 2030. Il est vrai que les émissions de carbone pourraient atteindre 592 Mt en 2030 compte tenu des diverses autres mesures qui ont été annoncées sans être pleinement mises en œuvre, mais même ce résultat serait au-dessus de la cible de 2030.

Voir les projections des émissions de 2018 publiées par Environnement Canada.

Cibles d’émission et volonté de payer

Plusieurs raisons structurelles expliquent le décalage entre l’ambition de nos objectifs et cibles d’émissions carboniques et l’indigence des mesures réelles et effectives de réduction des émissions. Dans son discours historique prononcé à la Lloyd’s de Londres en 2015, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Mark Carney, impute l’échec des politiques sur le carbone à « l’horizon prévisionnel » :

[traduction] « Les défis que pose actuellement le changement climatique sont sans commune mesure avec ce qui risque de se produire. Les prévisions à long terme portent à croire à de vastes répercussions mondiales sur les biens, les migrations et la stabilité politique, sur la sécurité alimentaire et sur l’approvisionnement en eau. Alors pourquoi ne tentons-nous pas plus activement de régler le problème? Nul besoin d’une armée d’actuaires pour nous expliquer que les répercussions catastrophiques du changement climatique se feront sentir bien au-delà de l’horizon habituel de la plupart des acteurs – ce qui imposera aux générations futures des coûts que la génération actuelle n’a aucun intérêt immédiat à prendre à sa charge.

Mr. Carney signale ensuite l’incompatibilité entre l’horizon prévisionnel des politiciens et organismes de réglementation et l’horizon multigénérationnel qu’il faut envisager pour effectivement limiter les émissions de carbone. Plus précisément, il constate que l’horizon prévisionnel des acteurs qui ont le pouvoir de créer les politiques sur le climat est fixé selon le cycle économique (deux à trois ans), selon le cycle politique (quatre à cinq ans) et, au bout du compte, selon la recherche de stabilité financière (10 ans au plus). Or les répercussions directes les plus fortes des émissions de carbone et du changement climatique se feront vraisemblablement sentir dans une vingtaine d’années et se poursuivront pendant des décennies, sinon un siècle, voire plus.

En outre, M. Carney indique que le problème de l’horizon prévisionnel ne s’arrête pas là. Il fait observer que les dommages causés par les émissions de carbone sont cumulatifs. Ainsi, dans une perspective d’optimisation de leurs politiques, les sociétés devraient être rationnellement disposées à faire des dépenses importantes maintenant pour éviter des coûts plus lourds à l’avenir. Or les considérations politiques, particulièrement la divergence des intérêts intergénérationnels, tendent à freiner une telle prévoyance.

Ces questions d’opportunité façonnent profondément les politiques sur le carbone. À l’heure actuelle et dans l’avenir prévisible, beaucoup vont suivre l’inclination humaine naturelle à ne pas faire maintenant de grands sacrifices qui profiteront surtout aux générations futures, dans un avenir lointain. Il faudra du temps pour que le public en arrive à vouloir payer, à mesure que le coût visible des émissions de carbone augmentera, que les conséquences de ces émissions deviendront plus immédiates et qu’une plus grande partie de la population s’attendra à en subir les conséquences directes et défavorables au cours de sa vie.

C’est ce qui ressort des sondages d’opinion et d’analyses plus générales de l’attitude du public envers la politique sur le carbone. Par exemple, la CBC résume comme suit les résultats de son sondage mené à l’été 2019 à propos des émissions de carbone et du changement climatique :

[traduction] « Les Canadiens sont profondément concernés par le changement climatique et sont prêts à faire des ajustements dans leur vie afin de le combattre. Mais pour beaucoup de gens, il est hors de question de payer des taxes supplémentaires, ne serait-ce que l’équivalent d’un abonnement mensuel à Netflix… La population est gravement préoccupée par le réchauffement de la planète, mais en très grande partie réticente à faire de lourds sacrifices... »

Il y a assez de Canadiens qui commencent à être préoccupés par les émissions de carbone et le changement climatique pour que la réduction des émissions de carbone fasse désormais partie du paysage politique.

L’appui à la réduction des émissions de carbone a beau être large, il manque de vigueur, pour le moment du moins. La volonté du public de payer ou de faire de grands sacrifices semble reléguée loin derrière toute intention générale d’agir.

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