Conséquences au Canada des changements apportés à la réglementation américaine sur le climat

30 septembre 2009
La Chambre des représentants des États-Unis adopte l'American Clean Energy and Security Act

Intéressés à juste titre par notre propre cadre règlementaire émergent sur le changement climatique, les participants au marché canadien devraient toutefois suivre l'évolution de la situation aux États-Unis et ses répercussions éventuelles sur nos marchés et nos industries. Ce court article donne un aperçu sommaire des caractéristiques clés des initiatives fédérales américaines actuelles en matière législative et de leurs effets possibles au Canada.

Éléments clés de l'ACES

Le 26 juin 2009, l'American Clean Energy and Security Act (H.R. 2454, le projet de loi ou l'ACES) a été adopté de justesse par la Chambre des représentants des États-Unis. L'adoption de ce projet de loi est le premier pas majeur aux États-Unis vers la mise en place d'une législation fédérale sur le changement climatique et la réduction des gaz à effet de serre (GES). Les quatre principaux titres de l'ACES en résument les objectifs.

  1. Énergie propre - mise en place de normes nationales relatives aux énergies renouvelables et promotion de ce type d'énergie, de la capture et du stockage du carbone, ainsi que des technologies de « réseaux intelligents »;

  2. Efficacité énergétique - renforcement des normes d'efficacité énergétique applicables aux appareils électroménagers et aux divers organismes publics et industries;

  3. Réduction de la pollution contribuant au réchauffement climatique - mise en place d'un programme national de plafonnement et d'échange pour réduire les émissions de GES;

  4. Transition vers une économie fondée sur l'énergie propre - appui de la transition vers une économie sobre en carbone et efficace sur le plan énergétique pour l'industrie et les consommateurs.

Plusieurs éléments sont dignes de mention. Le projet de loi modifie le Clean Air Act des États-Unis pour ramener les émissions de GES provenant de sources réglementées à 97 % de leur niveau de 2005 d'ici 2012, à 83 % d'ici 2020, à 58 % d'ici 2030 et à 17 % d'ici 2050. Pour encadrer le marché du carbone, ce projet prévoit l'échange, la mise en banque et l'emprunt, la mise aux enchères, la détention et le retrait des quotas d'émission. Le projet de loi attribue également à la Commodity Futures Trading Commission la compétence en matière d'établissement, d'exploitation et de surveillance des marchés de produits dérivés sur quotas réglementés.

Pour obtenir le soutien nécessaire à l'adoption du projet de loi à la Chambre des représentants, plusieurs modifications notables y ont été apportées :

Attributions de crédits     La proposition relative au système de plafonnement et d'échange du budget Obama visait l'attribution par voie d'enchères de la totalité des quotas d'émission. L'ACES est très loin de cette cible, puisqu'elle ne permet initialement qu'une attribution de 15 % par voie d'enchères, les 85 % restants devant être attribués gratuitement aux émetteurs. Des crédits plus importants que ceux qui étaient prévus initialement dans la première version du projet présentée à la Chambre ont été accordés aux raffineries. Ces changements sont considérés comme un compromis nécessaire à l'obtention du soutien des représentants au Congrès issus des États industriels et consommateurs de charbon.

Agriculture et foresterie     Le lobby de l'agriculture et de la foresterie a obtenu des concessions majeures au cours de négociations de dernière minute qui ont eu lieu pendant la rédaction des dernières modifications apportées à l'ACES. La version définitive du projet de loi a effectivement exclu ces secteurs de la définition de « secteurs plafonnés » et a laissé la responsabilité de mettre sur pied un programme de création de crédits compensatoires s'appliquant à ceux ci au département de l'Agriculture des États-Unis (USDA) plutôt qu'à l'Agence de protection de l'environnement (EPA). Ces changements sont importants parce qu'à l'origine, il était prévu que tous les secteurs de l'économie seraient assujettis au régime de plafonnement et d'échange; aussi, nombreux sont ceux qui pressentent que l'USDA fera preuve d'une plus grande permissivité que l'EPA à l'occasion de la mise sur pied d'un programme de crédits compensatoires destiné à l'agriculture et à la foresterie.

Réaction du Sénat au projet de loi

Les dirigeants du Parti démocrate avaient prévu que le projet de loi sur le changement climatique devait être soumis au vote au plus tard à la fin de l'été; cependant, le Sénat étant occupé par les soins de santé et d'autres initiatives, cette date limite a été repoussée. Selon un porte-parole, le leader de la majorité au Sénat, Harry Reid, « s'attend à ce que le Sénat ait amplement le temps d'étudier cette loi exhaustive sur l'énergie propre et le changement climatique avant la fin de l'année ».  L'adoption de la loi au plus tard à la fin de l'année 2009 aurait une importance symbolique, puisque les Nations Unies doivent tenir une conférence plénière en décembre à Copenhague sur les prochaines étapes à franchir pour contrôler les émissions de GES après l'expiration de Kyoto en 2012.

La spéculation va bon train quant à savoir si les représentants du Parti démocrate au Sénat pourront réunir les soixante voix nécessaires pour éviter l'obstruction systématique des républicains. Des démocrates modérés ayant joint les rangs de nombreux républicains pour s'opposer au projet de loi actuel, la présidente du comité sénatorial sur l'environnement et les travaux publics, Barbara Boxer, et le président du comité sénatorial des affaires étrangères, John Kerry, ont indiqué qu'ils avaient besoin de temps pour rédiger une version acceptable du projet pour les deux partis. Entre autres préoccupations exprimées par certains sénateurs considérés comme inconstants dans leur façon de voter, on  retrouve la crainte que les prix deviennent instables comme ce fut le cas à la suite de la mise en oeuvre du système d'échange de droits d'émission de l'Union européenne. La sénatrice Boxer étudie la possibilité d'établir un tunnel pour les prix des quotas d'émission dans le but d'assurer une plus grande prévisibilité des coûts. Évoquant les répercussions négatives que l'ACES aura sur les raffineries de pétrole plus petites comme celles qui sont implantées dans son État, la sénatrice démocrate de l'Arkansas, Blanche Lincoln, a jugé qu'il « présentait de graves lacunes ». Dix autres démocrates, qui représentent des États dotés d'importantes industries manufacturières, ont écrit au président Obama pour lui faire part de leur soutien au projet d'inclusion d'un « rajustement frontalier à plus long terme » dans la législation sur le climat afin que les emplois et les industries très énergivores ne quittent pas les États-Unis pour des pays qui ne limitent pas les émissions de carbone.  Le fait que de nombreux sénateurs indécis viennent d'États charbonniers et industriels (ou d'États du Sud et du sud ouest des États-Unis qui connaîtraient les augmentations les plus marquées des coûts énergétiques aux termes du projet de loi) donne une indication des difficultés auxquelles l'ACES pourrait avoir à faire face.

Les entreprises canadiennes aux termes de l'ACES

Les entreprises canadiennes seront touchées par le régime de réglementation américain sur le changement climatique, quelle qu'en soit la forme éventuelle. Jusqu'à ce que le Sénat adopte sa propre version du projet de loi, on ne pourra en saisir les répercussions avec certitude. Cependant, il ne fait pas de doute que, dans sa forme actuelle, le projet de loi obligera les entreprises canadiennes à prendre en considération les aspects suivants :

Commerce

Comme il a été mentionné précédemment, de nombreux sénateurs insistent pour que la législation sur le changement climatique comprenne des tarifs sur le carbone d'application plus vaste que ceux, plus limités, prévus par l'ACES sur les biens « à forte intensité carbonique ». Les tarifs sur le carbone préviendront la survenance de « fuites de carbone » à mesure que les industries américaines perdront leurs avantages concurrentiels en faveur de territoires qui ne fixent pas le prix du carbone selon la même norme. Également, le fait que l'ACES prévoit des subventions pour compenser les augmentations des coûts pris en charge par les sociétés américaines liées à la fixation du prix du carbone pourrait fausser la dynamique concurrentielle transfrontalière.
Les entreprises canadiennes, dont bon nombre dépendent du commerce transfrontalier avec les États-Unis, pourraient être gagnantes ou perdantes, selon la manière dont le Sénat rédigera sa version finale du projet de loi et dont les autorités canadiennes réagiront aux répercussions de celui-ci sur le commerce.

Si le Sénat adopte une version de l'ACES qui intègre des tarifs d'importation, des subventions ou d'autres barrières commerciales, ces dernières pourraient certainement être contestées devant des instances internationales comme l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) ou l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA). Cependant, les États-Unis pourraient éventuellement faire valoir leur droit d'instaurer des tarifs d'importation ou des subventions dans le cadre d'une exception prévue par le GATT ou l'ALENA. Par exemple, aux termes de l'article XX du GATT, les membres de l'OMC sont autorisés à prendre des mesures qui (i) sont nécessaires à la protection de la santé et de la vie des êtres humains, de la faune et de la flore, (ii) se rapportent à la conservation des ressources naturelles épuisables, (iii) nécessaires pour assurer le respect des lois nationales, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales. Ces exceptions sont assujetties à l'obligation de ne pas appliquer ces mesures de façon à ce qu'elles constituent soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international. L'ALENA prévoit également des dispositions qui peuvent potentiellement servir à justifier des tarifs d'importation de carbone.

L'une des réponses que le gouvernement canadien pourrait apporter aux tarifs d'importation de carbone prévus par la législation fédérale américaine sur le plafonnement et l'échange, outre, à brève échéance, une contestation devant l'OMC ou en vertu de l'ALENA, serait de mettre en place un régime équivalent pour traiter des changements climatiques. Dans ce cas, le gouvernement canadien deviendrait le destinataire des recettes douanières (ou l'équivalent) qui autrement iraient au gouvernement des États-Unis.

Sables bitumineux

Le Canada possède les deuxièmes plus importantes réserves prouvées de pétrole au monde. Nombreux sont ceux qui considèrent la viabilité des sables bitumineux de l'Alberta comme un facteur déterminant de la prospérité globale du Canada. Cependant, l'extraction et le raffinage des sables bitumineux constituent un processus extrêmement énergivore qui entraîne la production de quantités importantes de GES; toute tentative de limiter la production de GES ralentira inévitablement l'ensemble de l'activité économique se rapportant aux sables bitumineux et, globalement, celle de l'Alberta.

Des versions antérieures de l'ACES qui reflétaient les sentiments exprimés publiquement par le président Obama selon lesquels les États-Unis devraient chercher à éviter les carburants aux impacts importants sur l'environnement, menaçaient directement le pétrole albertain. Les versions antérieures de l'ACES prévoyaient une norme concernant les carburants à faible teneur en carbone, semblable à celle créée par le gouverneur Schwarzenegger en Californie, exigeant que le cycle de vie annuel moyen des émissions de GES provenant des carburants utilisés pour le transport ne dépasse pas celui qui avait cours en 2005. Cette proposition aurait diminué considérablement la viabilité du pétrole albertain comme combustible commercialisable aux États-Unis, mais elle a été abandonnée depuis. Toutefois, le projet de loi du Sénat pourrait toujours prévoir des tarifs d'importation de carbone moins ciblés applicables au pétrole albertain.

Agriculture et foresterie

Puisque les émissions de GES ne seront pas réglementées dans les secteurs de l'agriculture et de la foresterie aux États-Unis aux termes de l'ACES, il n'y a évidemment pas lieu de craindre outre mesure l'érection de barrières commerciales par les États-Unis pour compenser une éventuelle diminution de leur capacité concurrentielle liée à l'ACES. Il y a tout lieu de croire qu'à l'instar du modèle américain, un régime de plafonnement et d'échange institué au Canada ne réglementerait pas ces secteurs. Toutefois, si les dirigeants canadiens devaient mettre en oeuvre un système de plafonnement et d'échange ou un autre régime de diminution des GES qui engloberait l'agriculture et la foresterie, cela soulèverait des préoccupations sur la concurrence qui se ferait sentir à l'échelle nationale. Le Canada pourrait alors être tenté d'imposer sa propre version des tarifs d'importation visant à prévenir la fuite de carbone du Canada vers les États-Unis. Une telle orientation exposerait indubitablement le Canada à des attaques lancées par l'intermédiaire de l'OMC, l'ALENA, etc., comme il a été mentionné précédemment, et pourrait donner à ses partenaires commerciaux des motifs d'imposer des mesures compensatoires. Les perspectives pour les secteurs agricoles et forestiers nationaux seront donc largement tributaires de l'approche réglementaire que le Canada adoptera sur la question.

Compensations internationales

L'ACES permettra aux entités plafonnées de détenir des quotas d'émissions internationaux au lieu de quotas d'émissions nationaux, sous réserve du respect de certaines conditions. Si le Canada devait créer un régime de plafonnement et d'échange, les entités canadiennes pourraient vendre ou transférer leurs quotas d'émissions non utilisés à des entités américaines, y compris à leurs sociétés mères et filiales aux États-Unis.  La possibilité offerte par l'ACES de transférer des quotas d'émission ferait de la réglementation sur le carbone aux États-Unis et au Canada en un exercice transfrontalier.

La version du projet de loi examinée par le Sénat prévoit actuellement un traitement différentiel des crédits compensatoires internationaux et des crédits compensatoires généraux des États-Unis. Chaque entité assujettie à un plafond démissions pourra atteindre un pourcentage du quota d'émission requis en détenant un crédit compensatoire national ou 1,25  crédit compensatoire international au lieu de un quota d'émission. Ce traitement différentiel prendra effet en 2018. D'ici là, les crédits compensatoires nationaux et internationaux seront considérées comme équivalentes.

On ne sait pas si cette mesure constitue un moyen de protéger le régime de plafonnement et d'échange contre des crédits non conformes ou si elle a été conçue pour protéger et encourager un projet de marché des crédits compensatoires national aux États-Unis. Quoi qu'il en soit, il s'agit d'une réglementation clé qui aura des conséquences importantes sur la croissance du marché des crédits compensatoires au Canada. Toutes choses étant égales par ailleurs, l'adoption d'une telle disposition par le Sénat fera vraisemblablement en sorte que seuls les projets canadiens à court terme (c'est-à-dire de cinq ans ou moins) qui peuvent bénéficier du traitement égal prévu entre 2012 et 2017 feront concurrence aux projets américains, si les crédits qu'ils entraînent devaient être mis en marché aux États-Unis.

Conclusion

L'analyse qui précède démontre que les initiatives concernant les changements climatiques aux États-Unis doivent être suivies avec attention par le marché canadien puisqu'il est très probable qu'elles auront des conséquences importantes au Canada.   Le groupe sur l'échange des droits d'émission et les changements climatiques de Stikeman Elliott surveille étroitement la progression des débats qui ont lieu au Sénat des États-Unis afin d'aider nos clients à réagir efficacement à l'évolution de la législation américaine s'il y a lieu.


1 Sénateurs Sherrod Brown (D-OH), Debbie Stabenow (D-MI), Russ Feingold (D-WI), Carl Levin (D-MI), Evan Bayh (D-IN), Bob Casey (D-PA), Robert Byrd (D-V.-O.), Arlen Specter (D-PA), John Rockefeller (D-V.-O.) et Al Franken (D-MN).

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