Conséquences au Canada des changements apportés à la réglementation américaine sur le climat - Deuxième partie

9 décembre 2009
Le projet de loi Kerry-Boxer est présenté au Sénat

Le 30 septembre 2009, les sénateurs John Kerry (D-MA), président du comité des affaires étrangères, et Barbara Boxer (D-CA), présidente du comité sur l'environnement et les travaux publics, ont présenté le projet intitulé Clean Energy Jobs and American Power Act (« Kerry-Boxer » ou le « projet de loi »). L'objectif déclaré du projet de loi est de « [traduction] créer des emplois dans le domaine de l'énergie propre, promouvoir l'indépendance énergétique, réduire la pollution causant le réchauffement climatique et assurer la transition vers une économie fondée sur l'énergie propre ». Le projet de loi, dont la pièce maîtresse est la création d'un système de plafonnement et d'échange global visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (les « GES »), s'inspire fortement d'une loi précédente adoptée par la Chambre des représentants le 26 juin 2009, l'American Clean Energy and Security Act (l'« ACES »)1.

Ces nouveautés américaines revêtent une importance considérable pour le Canada. Bien que le ministre fédéral de l'Environnement, Jim Prentice, ait signifié à plusieurs reprises cette année l'intention du gouvernement de publier des règlements globaux sur les changements climatiques avant la conférence sur les changements climatiques de l'Organisation des Nations Unies à Copenhague (du 7 au 18 décembre), le Canada semble avoir décidé qu'il serait trop risqué d'adopter des mesures nationales avant l'adoption d'un cadre international et américain. Comme l'a expliqué dernièrement le ministre Prentice, « [traduction] il est dans notre intérêt, en tant que Canadiens, de nous assurer que nous savons à quoi ressemblera le cadre réglementaire international. Notre cadre réglementaire continental doit en tenir compte, et nos politiques nationales doivent également en tenir compte ». Il en résulte (en plus de la perception selon laquelle l'intérêt à l'égard des changements climatiques est en perte de vitesse de ce côté-ci de la frontière) qu'il pourrait s'écouler plusieurs années avant que le Canada ne présente des règlements destinés à réduire les émissions de GES et, surtout, que la forme et le contenu de ces règlements sont susceptibles d'être fortement influencés par les lois adoptées par le Congrès des États-Unis.

Disposition sur le plafonnement dans Kerry-Boxer et l'ACES :
différences principales et incidences au Canada

Plafonnement des GES

Les deux projets de loi établissent un système de plafonnement et d'échange qui imposerait une réduction des émissions de GES de 83 % sous les niveaux de 2005 d'ici 2050, de 42 % d'ici 2030 et de 3 % d'ici 2012. Kerry-Boxer, quant à lui, réduirait les émissions de 20 % sous les niveaux de 2005 d'ici 2020, soit trois pour cent de plus que la cible correspondante de l'ACES.

Le plan contre les changements climatiques du Canada, Prendre le virage, qui devait initialement entrer en vigueur en 2011, repose sur un plafond fondé sur l'intensité plutôt que sur un plafond absolu d'émissions, comme Kerry-Boxer et l'ACES. Le plafond fondé sur l'intensité, privilégié par les grands émetteurs comme les producteurs des sables bitumineux de l'Alberta, représenterait une entrave moins importante à la croissance économique qu'un plafond absolu. Toutefois, compte tenu du souhait du Canada d'harmoniser les systèmes de réduction des GES des deux côtés de la frontière, les cibles américaines serviront certainement de point de référence pour celles imposées par les règlements canadiens visant les GES dans un éventuel système relatif aux changements climatiques.

La Maison-Blanche a récemment clarifié sa position en annonçant qu'à Copenhague, les États-Unis s'engageraient à couper leurs émissions de GES de 17 % sous les niveaux de 2005 d'ici 2020, conformément à réductions proposées par l'ACES plutôt que par le projet de loi qui le remplace. Le ministre Prentice a déclaré que la proposition de la Maison-Blanche était pratiquement identique à la cible déclarée du Canada de réduire les émissions de GES de 20 % sous les niveaux de 2006 d'ici 2020, compte tenu de l'année de référence différente employée dans le calcul, et le premier ministre Harper s'est fait l'écho de ces propos, ajoutant que le Canada ne ferait que des ajustements mineurs.

Commerce

Les fabricants, les syndicats et les législateurs des États où sont fabriqués des produits énergivores tels que l'acier, le ciment et le verre ont réclamé l'imposition de droits sur les importations de pays qui sont considérés par les États-Unis comme faisant peu d'efforts pour réduire les émissions de GES.

Aux termes de l'ACES, ces droits seraient imposés sur certains biens importés de pays qui n'ont pas mis en place des plans de réduction des GES suffisamment contraignants. Cette disposition relative au commerce exigerait l'achat de quotas de réserve internationaux pour les importations énergivores.

Bien que Kerry-Boxer comprenne une rubrique sur le commerce international, celle-ci ne comprend actuellement aucune disposition. Le projet de loi présente plutôt le libellé suivant :

« [Traduction] Le Sénat souhaite que la présente Loi contienne un article sur le commerce où figurent des mesures frontalières conformes à nos obligations internationales et conçues pour agir de concert avec les dispositions qui accordent des quotas aux secteurs énergivores et exposés aux échanges extérieurs. »

La rubrique portant sur le commerce international a été laissée en blanc intentionnellement en raison de divisions entre législateurs qui ont rédigé le projet de loi, et, par conséquent, il est possible que cette question soit utilisée comme levier pour obtenir le consentement de sénateurs dissidents. À vrai dire, le sénateur Sherrod Brown (D-OH) et neuf de ses collègues démocrates au Sénat ont menacé de s'opposer à tout projet de loi sur les changements climatiques qui ne contiendrait pas une telle disposition. Le sénateur John McCain (R-AZ) a quant à lui indiqué qu'il s'opposait à toute forme de taxe sur le carbone, déclarant qu'une telle taxe relève du protectionnisme et qu'elle serait transférée au consommateur.

Certains ont également demandé à l'Organisation des Nations Unies de créer un organisme international qui imposerait une taxe sur le carbone. Le sénateur Ben Cardin (D-MD), qui siège au comité sénatorial des affaires étrangères et à celui sur l'environnement et les travaux publics, a proposé qu'un tel organisme soit créé afin d'atténuer la pression exercée sur les fonctionnaires au commerce américains, qui pourraient être hésitants à imposer une taxe sur des biens qui produisent d'importantes émissions de carbone de crainte de déclencher une guerre commerciale.

Malgré une opposition limitée à la taxe sur le carbone ou son équivalent, la majorité des législateurs américains appuient une certaine forme de rajustement frontalier. Assurément, certains croient que cette taxe est importante pour que le projet de loi obtienne les voix nécessaires pour être adopté au Sénat. Même si une taxe sur le carbone compliquerait surtout les relations commerciales avec les pays en voie de développement, une telle mesure constituerait sans aucun doute une incitation supplémentaire pour que le Canada mette en place des règlements sur les GES aussi contraignants que ceux adoptés par les États-Unis.

Crédits compensatoires internationaux

L'ACES et Kerry-Boxer permettent aux entités plafonnées de recourir annuellement à des crédits compensatoires de deux milliards de tonnes pour respecter leurs obligations. Aux termes de l'ACES, il est permis à ces entités d'obtenir jusqu'à 50 % des crédits de carbone sur le marché international, mais elles doivent en obtenir au moins 50 % sur le marché national. S'il n'y a pas suffisamment de crédits nationaux pour permettre de respecter l'exigence de 50 %, des crédits internationaux de 500 millions de tonnes supplémentaires seront autorisés. Kerry-Boxer diffère cependant puisqu'il permet l'obtention d'un maximum de 25 % des crédits à l'international. Aux termes du projet de loi, des crédits supplémentaires de 750 millions de tonnes pourront être autorisés si les crédits compensatoires nationaux ne sont suffisants pour respecter le seuil.

À première vue, cette mesure semble limiter la possibilité qu'un marché de l'exportation canadien des crédits compensatoires de carbone ne se crée. Toutefois, il y a lieu de noter qu'un tel marché de l'exportation pourrait ne pas se matérialiser du tout. Le gouvernement canadien s'est fixé comme objectif de réduire de 20 % les GES sous les niveaux de 2006 d'ici 2020. Même si les émetteurs canadiens de GES devront nécessairement compenser leurs propres émissions de GES afin de maintenir leurs émissions aux niveaux actuels sans modifier outre mesure leurs méthodes de production, nombreux sont ceux qui croient que l'offre nationale ne sera pas suffisante pour répondre à la demande.

Gerry Ertel, directeur des affaires réglementaires chez Royal Dutch Shell, a déclaré que les entreprises canadiennes ne seraient capables d'atteindre qu'environ la moitié de la cible proposée sans avoir recours aux crédits compensatoires. M. Ertel a également indiqué que le Canada ne produirait pas suffisamment de crédits compensatoires nationaux pour répondre à la demande, ce qui rend l'ajout d'un système de crédits compensatoires internationaux nécessaire afin de respecter les obligations.

Si les émetteurs canadiens étaient obligés de compter en grande partie sur des crédits compensatoires obtenus à l'étranger, la majorité de ces crédits compensatoires proviendraient probablement de producteurs à faible coût des pays en voie de développement. Ceci dit, un tel scénario est préoccupant, puisque le mécanisme pour un développement propre de l'ONU, programme conçu pour produire des crédits compensatoires de carbone dans les pays en voie de développement à l'intention des pays industrialisés soumis au Protocole de Kyoto, n'a produit que 340 millions de crédits au cours des quatre dernières années.

Par conséquent, puisque les crédits compensatoires produits aux États-Unis seront certainement utilisés à l'interne et que le pouvoir des émetteurs canadiens de s'en remettre aux pays en voie de développement comme source de crédits compensatoires est limité, tout système de plafonnement et d'échange canadien devra faciliter la production nationale de crédits compensatoires.

Droits de préemption des programmes étatiques de plafonnement et d'échange de GES

Aux termes de Kerry-Boxer, à condition que le programme de plafonnement et d'échange fédéral tienne sa première vente aux enchères de crédits d'ici le 31 mars 2011, aucun État ne pourra mettre en oeuvre ou à exécution un programme global de restriction des GES qui couvre les émissions plafonnées entre 2012 et 2017, inclusivement. Si la vente aux enchères initiale est retardée, les États ne pourraient pas se prévaloir de leurs droits de préemption avant au moins neuf mois à compter de la date de cette vente aux enchères. Même si l'ACES comporte également une disposition sur le droit de préemption, le projet de loi de la Chambre ne prévoit pas le report du droit de préemption si la vente aux enchères fédérale initiale est retardée. Il y a lieu de noter que ces dispositions n'empêchent pas les États de mettre en oeuvre des règlements de type injonction et contrôle comme des normes d'efficacité ciblées.

Ce droit de préemption est très important pour les provinces canadiennes car plusieurs d'entre elles (la Colombie-Britannique, le Québec et l'Ontario) participent déjà à la Western Climate Initiative (la « WCI »), système régional de plafonnement et d'échange de GES qui serait touché par ce droit de préemption. La WCI engloberait près de 90 % des émissions de GES dans les États et les provinces visés par celle-ci à la suite de sa mise en oeuvre complète, proposée pour 2015. Toutefois, le respect de la WCI par les territoires canadiens pourrait être mis en péril si le programme ne peut demeurer viable sans la participation de ses membres américains. Par conséquent, le droit de préemption des programmes de plafonnement et d'échange étatiques pourrait forcer les législateurs canadiens à accélérer la création d'un système de plafonnement et d'échange fédéral ou de systèmes provinciaux au Canada, car il se pourrait qu'il n'y ait aucun système régional transfrontalier de rechange.

Et maintenant?

L'adoption de Kerry-Boxer ne sera pas sans embûches. Le sénateur Boxer a récemment annoncé que le projet de loi, qui a franchi l'étape d'un vote controversé au comité de l'environnement au début de novembre, ne ferait pas l'objet de débats ni de modifications au comité des finances (un des nombreux comités qui doivent se pencher sur le projet de loi avant qu'il ne soit présenté au Sénat) avant le début de 2010. Le leader de la majorité au Sénat, Harry Reid, a également annoncé que le Sénat tout entier ne pourrait voter sur la loi sur les changements climatiques qu'au printemps, mettant fin aux espoirs que les États-Unis adopte une loi significative avant Copenhague. En outre, bien qu'il soit similaire à l'ACES à plusieurs égards, Kerry-Boxer sera probablement plus difficile à faire adopter, puisqu'il nécessite une majorité qualifiée au Sénat de 60 voix plutôt que la majorité simple nécessaire à la Chambre.

L'adoption d'une loi sur les changements climatiques aux États-Unis est par conséquent toujours incertaine. Il est cependant certain que les progrès survenant au sud de la frontière auront une incidence très importante sur l'évolution de la situation au Canada. Bien que Kerry-Boxer ne soit pas nécessairement le projet de loi ultime présenté en la matière, il constitue une étape importante dans la mise en place de la contribution américaine à un cadre international pour lequel, selon le ministre Prentice, tout le monde doit mettre l'épaule à la roue.


1 Pour une description de l'ACES, voir le bulletin Actualités - Échanges de droits d'émission et changements climatiques de Stikeman Elliott, intitulé « Conséquences au Canada des changements apportés à la réglementation américaine sur le climat - la Chambre des représentants des États-Unis adopte l'American Clean Energy and Security Act », de septembre 2009.

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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