L'Office national de l'énergie introduit une nouvelle méthode du coût du capital

1 mai 2009
L'Office national de l'énergie (l'« Office ») a adopté une nouvelle ligne de conduite en ce qui concerne la détermination du coût du capital. Dans la décision RH-1-2008 relative au coût du capital pour 2007 et 2008 de Gazoduc Trans Québec & Maritimes Inc. (« TQM »), publiée le 19 mars 2009 (la « décision TQM »), l'Office laisse tomber sa méthode de longue date fondée sur une formule et adopte plutôt pour TQM une méthode du coût moyen pondéré du capital après impôt (le « CMPCAI ») fondée sur le marché. Stikeman Elliott a agi comme conseiller juridique de TQM.


La décision TQM pourrait avoir des conséquences considérables pour les autres pipelines réglementés par l'Office et les rendements permis aux autres services publics réglementés au Canada.

Coût du capital - Contexte

La réglementation agit à titre de substitut de la concurrence en ce qui concerne la détermination du prix qu'un service public réglementé peut facturer pour ses services. Les composantes majeures de ce prix sont : (1) les charges d'exploitation, d'entretien et d'administration; (2) l'amortissement comptable (remboursement du capital); (3) le coût du capital, c.-à-d. le rendement du capital (capitaux propres et dette) investi dans les actifs de l'entreprise qui fournit le service public. Le coût du capital est l'élément le plus onéreux qui entre dans la détermination des droits facturés par le service public aux clients.

Dans le secteur des pipelines de transport, où les prix du gaz naturel et du pétrole sont déterminés par le marché et où les pipelines sont uniquement des transporteurs, et non pas des marchands, ce sont les expéditeurs qui assument le coût du transport. En termes simples, si les droits de transport augmentent, le revenu net pour l'expéditeur baisse et vice versa. Le coût du capital est donc une question qui crée beaucoup de controverse entre les propriétaires de pipelines et les expéditeurs qui les utilisent. La direction d'un pipeline doit chercher à fournir aux actionnaires du service public un rendement proportionnel à ceux obtenus par des investissements au risque analogue. L'intérêt des clients réside quant à lui dans la minimisation des droits qu'ils paient pour des services de transport sécuritaires et efficaces.

L'Office est chargé, en sa qualité d'autorité de réglementation, de déterminer le rendement équitable. Selon les tribunaux, ce terme (défini comme la « norme du rendement équitable ») désigne un rendement qui est proportionnel à ceux obtenus par des investissements au risque analogue, qui maintient l'intégrité financière de l'entreprise réglementée et qui permet d'attirer des capitaux additionnels à des conditions raisonnables1.

Détermination historique du coût du capital

L'Office a par le passé déterminé le coût du capital pour les pipelines qu'il réglemente en établissant tout d'abord une structure du capital présumée ou un ratio présumé capitaux propres/dette (par ex., 30 % de capitaux propres et 70 % de dette), puis le taux de rendement du capital actions (le « RCA ») qui sera appliqué aux capitaux propres présumés. Par le passé, les capitaux propres présumés ont été établis à un niveau qui, selon l'Office, reflétait les risques commerciaux du pipeline. Le RCA a été établi en fonction d'une prime de risque sur capitaux propres (une « PRCP ») (qui reflète la prime requise pour inciter les investisseurs à investir dans les capitaux propres du service public plutôt que dans des obligations à long terme du gouvernement), rajustée annuellement selon une formule (la « formule du RCA ») établie en 1995 dans la décision RH-2-94 de l'Office relative au coût du capital des sociétés pipelinières (la « décision RH-2-94 »). La somme du coût des capitaux propres (RCA x capitaux propres présumés) et du coût de la dette (coûts réels, s'ils sont engagés prudemment) doit correspondre à un coût du capital global conforme à la norme du rendement équitable.

La décision RH-2-94 prévoyait des structures du capital présumées pour les pipelines relevant de la compétence de l'Office et indiquait que l'Office n'envisagerait la possibilité d'une réévaluation que si le risque commercial d'une société, son organisation ou ses fondements changeaient sensiblement. La formule du RCA rajustait le RCA annuellement, en fonction des changements prévus dans les taux d'intérêt des obligations à long terme du Canada, éliminant ainsi le besoin de demandes fréquentes relatives au coût du capital. L'Office a également déclaré qu'il ne prévoyait pas réévaluer le RCA avant au moins trois ans.

En 2001, TransCanada PipeLines Limited (« TransCanada ») a contesté à la fois la structure du capital et le RCA appliqués à son réseau principal. Dans sa décision RH-4-2001 de juin 2002, l'Office a augmenté les capitaux propres présumés du réseau principal de 3 %, mais il a renoncé à adopter la démarche du CMPCAI et à modifier la formule du RCA. La décision a été confirmée en révision puis par la Cour d'appel fédérale.

La demande de TQM était la première à contester la formule du RCA de 1995 depuis 2001.

La décision TQM

TQM exploite des installations de transport du gaz naturel réglementées par l'Office et situées au Québec pour le compte de ses propriétaires, Société en commandite Gaz Métro et TransCanada. TQM reçoit tout son gaz par l'entremise de son raccordement au réseau principal de TransCanada. Ses droits sont compris dans ceux du réseau principal à titre de « coûts de transport par des tiers ».

L'Office avait déterminé le RCA de TQM selon la formule du RCA de 1995. Dans la demande RH-1-2008, TQM a invoqué les changements survenus dans les marchés financiers et la conjoncture économique depuis 1995 pour demander la révision et la modification de la décision RH-2-94, de sorte que soit déterminé un rendement global du capital équitable par augmentation des capitaux propres présumés et du RCA ou par la méthode du CMPCAI.

Dans la décision TQM, l'Office a décidé de s'écarter de la méthode traditionnelle et a adopté la méthode du CMPCAI, parce qu'elle reflétait plus fidèlement la manière dont les personnes qui investissent dans des pipelines et les sociétés en général prennent des décisions quant à l'investissement de capital. C'était la première fois qu'une autorité de réglementation des services publics nord-américaine acceptait entièrement la méthode du CMPCAI.

Compte tenu de sa philosophie, qui consiste à réglementer les sociétés pipelinières en fonction des buts, l'Office a fixé le coût du capital de TQM selon le CMPCAI sans préciser la structure du capital afin de permettre à TQM de déterminer sa structure du capital optimale et de choisir des instruments financiers particuliers sans surveillance réglementaire. Le CMPCAI qui a été approuvé pour TQM tient compte du coût de la dette sur le marché, plutôt que du coût réel de la dette. Aucune disposition transitoire n'a été jugée nécessaire, puisque la quasi-totalité de la dette de TQM vient à échéance dans un proche avenir.

L'Office a accordé à TQM un CMPCAI de 6,4 % pour 2007 et 2008, jugeant qu'un tel pourcentage respectait les trois critères de la norme du rendement équitable (investissement comparable, intégrité financière et effet d'attraction des capitaux). Si on le calcule en fonction du CMPCAI, le rendement approuvé de TQM avant la demande RH-1-2008 s'élevait à 5,5 %. Si on emploie le vocabulaire de la méthode traditionnelle, on peut dire que TQM est passée d'une formule du RCA 8,46 % en 2007 et 8,75 % en 2008 sur 30 % de capitaux propres à l'équivalent de 9,7 % sur  40 % de capitaux propres (ou 11,2 % sur 32 %).

Il est important de noter que l'Office a également accepté la thèse de TQM selon laquelle : (i) les marchés financiers canadiens et américains sont intégrés et, en conséquence, les pipelines canadiens font concurrence aux pipelines américains pour les capitaux propres; (ii) les pipelines américains peuvent être comparés aux pipelines canadiens; (iii) les sociétés de distribution locales américaines peuvent être comparées aux sociétés pipelinières canadiennes comme TQM.

Application aux autres services publics réglementés

La décision TQM n'a pas fait l'objet d'un appel. On s'attend généralement à ce que cette décision ait de très grandes répercussions sur la détermination réglementaire du coût du capital au Canada. Bien que l'Office n'ait pas été la première autorité de réglementation à adopter la démarche selon une formule (la British Columbia Utility Commission a été la première à le faire), la plupart des autres autorités de réglementation au Canada ont choisi de suivre cette voie à la suite de l'autorité fédérale. Le choix d'une méthode différente (le CMPCAI) par l'Office, son acceptation d'une démarche fondée sur le marché, y compris la comparaison avec le marché américain, et le niveau du rendement permis à TQM constituent tous des précédents dont les autres autorités de réglementation devront tenir compte. L'Office a déjà demandé les commentaires du public (qui doivent être présentés au plus tard le 25 mai) sur la pertinence de réaliser un examen ouvert de la décision RH-2-94.

1   Northwestern Utilities v. City of Edmonton, [1929] S.C.R. 186; Bluefield Waterworks & Improvement Co. v. Public Service Commission of West Virginia et al. 262 U.S. 679 (1923); Federal Power Commission v. Hope Natural Gas 320 U.S. 591 (1944).

 

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

Restez au fait grâce à Notre savoir