Le BSIF publie la version définitive de la ligne directrice modifiée sur la gouvernance d'entreprise

29 janvier 2013
L'autorité de réglementation des institutions financières fédérale du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières (le « BSIF »), a publié la version définitive de sa ligne directrice sur la gouvernance d'entreprise modifiée (la « ligne directrice modifiée »). Cette dernière présente les attentes du BSIF concernant la gouvernance des institutions financières fédérales (les « IFF »). À l'instar de sa version antérieure publiée en 2003, la ligne directrice modifiée vise toutes les IFF, à l'exception des succursales de banques et de sociétés d'assurances étrangères.

En août dernier, le BSIF a publié un premier projet de ligne directrice modifiée afin de recueillir des commentaires jusqu'au 14 septembre 2012. Nous avons analysé ce premier projet dans notre bulletin Actualités - Services financiers d'août 2012. Le BSIF a reçu des commentaires détaillés et critiques de la part d'associations industrielles concernées et d'un grand nombre d'IFF, et l'exercice de consultation s'est poursuivi pendant l'automne. En décembre, le BSIF a remis uniquement aux associations industrielles un projet considérablement modifié et leur a demandé de ne lui soumettre que des commentaires très importants. Finalement, le BSIF a accepté une partie des principaux commentaires reçus (parmi les documents accompagnant la ligne directrice modifiée se trouve une annexe qui résume les principaux commentaires reçus ainsi que la réponse du BSIF). Par conséquent, malgré les efforts du secteur, la ligne directrice modifiée impose un certain nombre de fardeaux lourds et nouveaux à de nombreuses IFF. Dans le présent bulletin, nous examinerons les principaux changements apportés au premier projet d'août dernier, les principales incidences de la ligne directrice modifiée sur les IFF et certaines conséquences pratiques de sa mise en oeuvre pour les IFF.

Aperçu de la ligne directrice modifiée

Comme nous l'avons indiqué dans notre bulletin d'août 2012, les objectifs de la ligne directrice modifiée sont les suivants :

  • veiller à ce que les IFF adoptent des pratiques et des procédures de gouvernance d'entreprise dictées par la prudence qui contribuent à leur sûreté et à leur solidité;
  • promouvoir les pratiques sectorielles exemplaires en matière de gouvernance d'entreprise;
  • respecter et compléter :
  • suivre les normes internationales émanant d'un certain nombre d'organismes internationaux.

Pour atteindre ces objectifs, la ligne directrice modifiée vise : (i) à accroître l'efficacité des conseils d'administration en précisant clairement leurs attributions et leurs compétences; (ii) à renforcer le dispositif de gouvernance du risque des IFF en exigeant l'élaboration d'un « cadre de gestion de la propension à prendre des risques » (CGPPR) dans le but d'orienter les activités qui comportent des risques; (iii) à renforcer le cadre global de contrôle interne des IFF en précisant le rôle de l'agent principal de gestion des risques (APGR) et du comité d'audit. Les sections clés de la ligne directrice modifiée, soit les sections III, IV et V, ont respectivement trait à trois composantes fondamentales de la gouvernance des IFF, à savoir :

  • le rôle du conseil d'administration;
  • la gouvernance du risque;
  • le rôle du comité d'audit.

Comme il a été mentionné précédemment, la ligne directrice modifiée s'applique à toutes les IFF, à l'exception des succursales de banques et de société d'assurances étrangères. Comme il n'y a pas de conseil d'administration dans les succursales, les dispositions de la ligne directrice révisée ne s'appliquent pas à elles directement. Le BSIF s'attend plutôt à ce que l'agent principal ou le dirigeant principal supervise la gestion de la succursale, y compris les questions de gouvernance d'entreprise. Ces responsables sont considérés comme garants de leurs succursales respectives; ils doivent par conséquent connaître le contenu de la ligne directrice modifiée. L'agent principal ou le dirigeant principal doivent consulter les lignes directrices du BSIF E-4A et E-4B, selon le cas.

Principaux changements apportés au premier projet de la ligne directrice modifiée

Généralités

  • Le BSIF souligne avec plus de force que les directives prévues par la ligne directrice révisée ne s'appliquent pas uniformément à toutes les IFF, qui doivent tenir compte de leur propre situation. Le BSIF convient que les pratiques en matière de gouvernance peuvent varier d'une IFF à l'autre en fonction de leur taille, de la structure de leur capital social, de leur nature, de l'étendue et de la complexité de leurs activités, de leur stratégie d'entreprise et de leur profil de risque.
  • Le BSIF a adouci certains des propos les plus normatifs et ajouté des réserves qui reconnaissent le besoin de souplesse dans l'adoption de la ligne directrice révisée. Par exemple, si le premier projet exigeait que les conseils d'administration ou institutions prennent certaines actions, cette formulation a été nuancée; il leur sera désormais demandé de le faire « s'il y a lieu » ou « lorsque la situation le justifie ». De même, le libellé de nombreuses directives très strictes, exigeant notamment que le conseil d'administration veille ou voie à ce que certaines actions soient prises ou vérifie la validité de certaines assurances, a été supprimé ou atténué.
  • L'expression « fonctions de supervision autonomes » (les finances, la conformité, l'audit interne, l'actuariat et la gestion du risque) a été remplacée par « fonctions de supervision ».

Le rôle du conseil d'administration

  • Il était demandé au conseil d'administration d'approuver, notamment, la nomination, l'examen du rendement, la rémunération et les plans de relève du président et chef de la direction et des autres membres de la haute direction (y compris les chefs des fonctions de supervision). Cette formulation a été quelque peu nuancée lorsqu'il est question des membres de la haute direction et des chefs des fonctions de supervision. Le conseil devra plutôt donner son approbation seulement s'il y a lieu.
  • Cependant, on s'attend maintenant à ce que le conseil d'administration approuve le mandat, les ressources (montant et nature) et les budgets des fonctions de supervision. Les associations industrielles se sont fortement opposées à cette exigence très détaillée et opérationnelle visant les fonctions de supervision, arguant qu'elle dépasse le rôle légitime du conseil d'administration. L'exigence demeure malgré tout dans la ligne directrice révisée.
  • Certaines parties de l'annexe B de l'ancienne ligne directrice et du premier projet ayant trait aux devoirs des conseils d'administration d'institutions financières qui sont des filiales ont été déplacées dans le corps de la ligne directrice révisée. Toutefois, l'annexe B a par le fait même perdu une certaine souplesse utile. En particulier, on a supprimé le passage où il était indiqué que les conseils d'administration de filiales ne sont pas tenus de reproduire toutes les activités de gouvernance qu'exercent les administrateurs de la société mère et que ces derniers ne doivent pas répondre de l'exécution de tâches particulières des conseils d'administration des filiales.
  • Le BSIF s'attendait, dans le premier projet, à ce que le conseil d'administration charge périodiquement un tiers indépendant de se pencher sur l'efficacité et les pratiques du conseil. Cette recommandation a été atténuée en réponse aux critiques vigoureuses des associations industrielles et d'autres commentateurs soulignant que ces examens feraient inutilement double emploi avec les contrôles existants, ce qui coûterait cher, et qu'ils soulevaient un certain nombre de problèmes liés au manque d'examinateurs, aux objectifs de l'examen, aux considérations préalables et au privilège de divulgation. La ligne directrice révisée est plus souple et prévoit que le conseil d'administration devrait parfois procéder à une autoévaluation avec l'aide de conseillers externes indépendants, et que l'étendue ainsi que la fréquence de cet apport de l'extérieur devraient être établies par le conseil d'administration. Par conséquent, bien que l'étendue et la fréquence de cet apport soient laissées à la discrétion du conseil d'administration, il demeure que des examens externes devront être entrepris de temps à autre.
  • La suggestion voulant que les administrateurs recherchent des occasions d'apprentissage à l'interne ou à l'extérieur, afin de bien comprendre les risques que prend l'IFF, a été mise au point. Il leur faudra aussi être au fait des pratiques les plus récentes en matière de gestion d'entreprise et de gouvernance des risques.
  • Le premier projet était en partie centré sur l'autonomie du conseil d'administration. Dans ce contexte, le BSIF décrivait la notion d'« autonomie » comme étant beaucoup plus vaste que celle de « non affilié » au sens des diverses lois qui régissent les IFF. Selon le BSIF, le concept d'autonomie a été décrit et précisé dans divers rapports et documents internationaux (qui insistaient sur l'importance d'être apte et enclin à remettre en question la direction de façon objective et impartiale). Des commentateurs se sont dits préoccupés par le fait que les administrateurs affiliés pourraient ne pas être considérés comme « autonomes » selon ce critère général, étant donné qu'ils ne seraient pas assez autonomes pour remettre en question la direction de façon objective et impartiale pour le compte de toutes les parties intéressées. Inversement, certains administrateurs non affiliés risquaient de ne pas être suffisamment « autonomes » selon cette définition générale. Cela aurait pu causer des difficultés majeures aux IFF qui sont des filiales de groupes étrangers ou qui sont contrôlées par un actionnaire individuel unique ou un groupe de particuliers. C'est pourquoi cette définition a été fortement contestée pendant l'exercice de consultation. Moins sévère à cet égard, la ligne directrice modifiée indique que le conseil d'administration devrait simplement n'avoir aucun lien de dépendance avec la haute direction, que le comportement ainsi que le processus décisionnel du conseil d'administration devraient être objectifs et efficaces et qu'ils tiennent compte des particularités de la situation de l'IFF. La ligne directrice modifiée a conservé du premier projet la nécessité pour le conseil d'administration d'avoir une politique sur l'autonomie de l'administrateur qui tient compte de la structure de l'actionnariat ou du capital social de l'IFF et qui prévoit, lorsque la situation le justifie, la durée du mandat de l'administrateur. La notion générale d'« autonomie » selon le BSIF tient maintenant également compte de documents « juridiques », qui concernent notamment le « droit des valeurs mobilières ».
  • La directive voulant que les membres du conseil d'administration doivent pouvoir rencontrer périodiquement les gestionnaires des unités opérationnelles et des fonctions de supervision en présence ou en l'absence de membres de la haute direction a été renforcée. Elle prévoit désormais que les membres du conseil devraient rencontrer périodiquement ces gestionnaires en présence et en l'absence des autres membres de la haute direction.
  • La responsabilité des membres de la haute direction de veiller à ce que les fonctions de supervision aient les ressources et le soutien nécessaires pour s'acquitter de leurs devoirs, à ce qu'elles soient suffisamment distanciées de la gestion opérationnelle et à ce qu'elles puissent exprimer des opinions et donner des conseils objectifs au conseil d'administration et à la haute direction incombe désormais au président et chef de la direction.
  • La directive selon laquelle les dirigeants des fonctions de supervision devraient entretenir, à des fins fonctionnelles, des rapports directs avec le conseil d'administration ou le comité concerné du conseil (tout en continuant de relever formellement du président et chef de la direction) a été mise au point et clarifiée en plus d'être déplacée, passant d'une note de bas de page à une zone de texte mise en évidence.
  • À l'instar de la directive voulant que le conseil d'administration charge un tiers indépendant d'examiner les processus de gouvernance, le BSIF a atténué la directive semblable voulant que le conseil d'administration charge un tiers indépendant d'examiner les fonctions et processus de supervision. À la place, le conseil devrait, de temps à autre, effectuer une analyse comparative de ces fonctions et processus avec l'aide de conseillers externes indépendants, l'étendue et la fréquence de cette collaboration de l'extérieur étant établies par le conseil d'administration.

Gouvernance des risques

  •  Le CGPPR approuvé par le conseil d'administration est maintenant censé être bien compris par l'ensemble de l'organisation et être soutenu par toutes les politiques, les pratiques et les procédures opérationnelles, financières et sociétales. À première vue, il s'agit là d'attentes très générales qui pourraient théoriquement s'appliquer à tous les employés de l'organisation et à toutes les politiques et les procédures plutôt, par exemple, qu'aux seuls employés concernés ou qu'aux seules politiques et procédures importantes.
  • En réponse aux commentaires du secteur, le BSIF a redéfini le CGPPR de sorte qu'il vise maintenant à évaluer seulement les risques importants pour l'IFF et non, généralement, tous les types de risques.
  • L'annexe B élargit et précise considérablement le contenu recommandé du CGPPR.
  • La proposition que le conseil d'administration charge aussi périodiquement un tiers indépendant d'évaluer l'efficacité des systèmes et des pratiques de gestion des risques de l'IFF a été entièrement supprimée.


Comité de gestion des risques

  • Le premier projet de la ligne directrice proposait que le comité de gestion des risques, nouvellement requis, ne soit composé que d'administrateurs « autonomes », selon la vaste notion proposée par le BSIF, proposition qui a été assouplie en réponse aux critiques du secteur. À la place, le comité sera composé uniquement de membres « ne faisant pas partie des cadres dirigeants » de l'IFF. Dans une note de bas de page, on explique qu'un membre « ne faisant pas partie des cadres dirigeants » est un administrateur « qui n'assume aucune fonction de gestion dans l'entreprise ». Dans une autre note de bas de page, le BSIF concède en outre que, dans le cas des IFF peu complexes et de petite taille, le conseil d'administration pourra, plutôt que d'établir un comité distinct de gestion des risques, simplement faire en sorte de réunir, à titre collectif, les compétences et l'information dont il a besoin pour assurer une supervision efficace de la gestion des risques à l'échelle de l'institution, et d'avoir le temps pour le faire.
  • Il était proposé dans le premier projet de la ligne directrice qu'il incombe au comité de gestion des risques d'approuver le mandat, les compétences et les ressources de l'APGR au moins une fois l'an, d'approuver les évaluations du rendement de l'APGR et de superviser la planification de la relève à son poste et à d'autres postes clés au sein de la fonction de gestion des risques. Cette proposition a été supprimée dans la ligne directrice modifiée, cette responsabilité incombant désormais à tout le conseil.


Agent principal de gestion des risques

  • La recommandation selon laquelle chaque IFF désigne un « APGR » a été atténuée. L'IFF doit maintenant compter dans son effectif « un cadre supérieur chargé de la supervision de tous les risques importants à l'échelle de l'entreprise (APGR ou l'équivalent) ». De plus, la directive selon laquelle l'APGR doit, à des fins fonctionnelles, relever directement du conseil d'administration ou du comité de gestion des risques a été clarifiée de la manière décrite précédemment en plus d'être déplacée, passant d'une note de bas de page à une zone de texte mise en évidence. Le BSIF confirme dans une note de bas de page que, dans le cas des IFF peu complexes et de petite taille, le rôle d'APGR peut être exercé par un autre dirigeant, qui assume ainsi un double rôle.
  • La ligne directrice modifiée prévoit pour la première fois que la rémunération de l'AGPR ne devrait pas être liée à la performance (à la production de recettes, par exemple) de secteurs d'activité spécifiques de l'IFF.
  • À plusieurs reprises dans le premier projet, le BSIF recommandait que l'APGR et la fonction de gestion des risques fassent preuve d'impartialité par rapport aux activités qui comportent des risques et fassent part de leur opinion impartiale au comité de gestion des risques (dans ce contexte, on utilisait le terme « independent » dans la version anglaise). Cette recommandation a été atténuée et clarifiée dans la version anglaise, où on utilise désormais le terme « objective » au lieu d'« independent ». Dans la version française, le libellé est demeuré le même.
  • La ligne directrice modifiée prévoit dorénavant que l'APGR s'entretiendra périodiquement avec le conseil d'administration ou le comité de gestion des risques, parfois en présence et parfois en l'absence du président et chef de la direction ou des autres membres de la haute direction, tandis que le premier projet prévoyait qu'ils le fassent toujours en l'absence de ceux-ci.


Rôle du comité d'audit

  • Le passage du premier projet qui exigeait que les membres du comité d'audit soient autonomes (ce qui aurait contredit les exigences prévues par les lois applicables régissant les IFF) a été supprimé. Il s'agissait d'un sujet de discorde important pour les commentateurs du secteur.
  • La proposition du premier projet voulant que le chef de l'audit interne, le dirigeant principal des finances et l'actuaire désigné aient un rapport hiérarchique direct avec le comité d'audit a été supprimée. Par ailleurs, le passage du premier projet recommandant que l'approbation des honoraires de l'auditeur externe et de la portée de la mission d'audit soit une fonction qui relève du comité d'audit a été tempéré. Plutôt, le comité d'audit devra recommander aux actionnaires la nomination, la reconduction du mandat, la destitution et la rémunération des auditeurs externes. La ligne directrice modifiée précise également que le comité d'audit devrait approuver l'étendue et les conditions de la mission ainsi que la lettre de mission de l'audit.
  • Une nouvelle directive voulant que le comité d'audit rende compte chaque année au conseil d'administration de l'efficacité de l'audit externe a été ajoutée.
  • Où il était demandé au comité d'audit de veiller à ce que les états financiers de l'IFF présentent fidèlement sa situation financière, les résultats de ses activités et ses flux de trésorerie, on lui demande maintenant d'approfondir et de remettre en question l'opinion de l'auditeur externe voulant que ces états financiers représentent fidèlement ces éléments, et d'en obtenir l'assurance auprès de celui-ci.


Surveillance des IFF

  • Fait nouveau, le BSIF exige qu'il soit prévenu de toute modification que l'IFF songe à apporter à la composition de son conseil d'administration et de sa haute direction, ainsi que de tout événement qui pourrait mettre en doute l'aptitude des membres du conseil ou de la haute direction à exercer leurs fonctions. Ce passage, ajouté dans la version de décembre, a été atténué dans la ligne directrice modifiée.

Commentaires

Principales conséquences

Comme nous l'avons indiqué dans notre bulletin Actualités - Services financiers d'août 2012, la ligne directrice modifiée a introduit un certain nombre de nouvelles idées et relèvera la norme en matière de gouvernance d'entreprise pour de nombreuses institutions financières au Canada. Même si la version définitive est plus souple, certaines petites institutions demeurent préoccupées par le fait qu'elle s'adresse trop aux grandes banques et sociétés d'assurances et qu'elle se révélera très lourde. Malgré l'opposition du secteur, la ligne directrice modifiée comprend de nombreuses dispositions qui s'ajoutent aux exigences expresses pertinentes prévues par les lois applicables aux IFF, notamment la recommandation de créer un comité de gestion des risques et une fonction d'APGR. De plus, la réalisation, de temps à autre, d'examens par un tiers indépendant se révélera aussi très contraignante et coûteuse.

Le défi pour chaque institution consistera à déterminer comment mettre en oeuvre convenablement les directives en fonction de sa propre situation, selon qu'elle est une société mère canadienne, la filiale d'une société mère canadienne, la filiale d'une société mère étrangère, etc. Bien que l'augmentation de la souplesse soit bien reçue, les institutions se retrouvent avec une arme à double tranchant qui n'offre, en fin de compte, que très peu d'indications sur les attentes du BSIF. Le défi qui se pose à certaines filiales de sociétés mères étrangères, qui n'exercent souvent que peu d'activités au Canada et qui ont un nombre minimal d'administrateurs non affiliés, sera de trouver la meilleure façon de respecter les directives tout en assurant une utilisation optimale des ressources ou de l'expertise considérables offertes par la société mère.

Collectivement, les nouvelles directives pourraient bien encourager les sociétés étrangères s'implantant au Canada à exercer leurs activités par l'entremise d'une succursale plutôt que d'une filiale, qui est assujettie aux exigences beaucoup plus sévères prévues par la ligne directrice modifiée.

Conséquences pratiques de la mise en oeuvre

Les commentateurs ont réclamé la possibilité de mettre en oeuvre par étapes la ligne directrice modifiée, ce à quoi le BSIF a consenti. Ce dernier s'attend à ce que les IFF examinent leurs activités à la lumière de la ligne directrice modifiée et prennent les mesures nécessaires pour s'y conformer. Il leur est demandé de rendre compte par écrit à leur gestionnaire des relations des résultats de cet examen, ainsi que des mesures prévues, d'ici le 1er mai 2013. Les IFF devront conserver les documents relatifs à cet examen dans leurs dossiers et les produire au BSIF sur demande. Toutes les IFF devront se conformer intégralement à la ligne directrice sur la gouvernance d'entreprise d'ici le 31 janvier 2014. À compter du printemps, le BSIF offrira aux administrateurs de petites et moyennes IFF des séminaires sur la ligne directrice révisée. Le BSIF communiquera directement avec les conseils d'administration des IFF pour leur donner des précisions.

Malgré la marge de manoeuvre dont elles disposent, les IFF devront quand même examiner et actualiser dans les meilleurs délais l'ensemble de leurs structures et processus en matière de gouvernance d'entreprise pour se conformer convenablement à la ligne directrice révisée. En particulier, elles devront former un comité de gestion des risques et mettre sur pied une fonction d'APGR, si ce n'est pas déjà fait et lorsque leur situation le justifie. Il leur faudra aussi déterminer la formule qu'elles privilégient en ce qui concerne la durée du mandat et la mission des conseillers tiers qui les aideront à réaliser des analyses comparatives. D'un point de vue pratique, les grandes banques et sociétés d'assurance vie, biens et risques divers canadiennes sont déjà très avancées sur le plan de la conformité à la ligne directrice révisée. Par contre, l'impact de cette dernière sur les petits assureurs vie, biens et risques divers sera beaucoup plus significatif.


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